文 | 邵莎莎
近日，北京市豐臺區(qū)源頭愛好者環(huán)境研究所（簡稱“源頭環(huán)境研究所”）因未能及時繳納逾21萬元的高額訴訟費(fèi)用，導(dǎo)致單位賬戶凍結(jié)，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。
環(huán)保組織是維護(hù)環(huán)境公共利益的重要社會力量，源頭環(huán)境研究所的案件之所以引起熱議，是因為該案揭示出環(huán)保組織面臨的普遍困境：高昂訴訟費(fèi)可能阻遏他們提起公益訴訟的動力，甚至影響機(jī)構(gòu)正常工作運(yùn)轉(zhuǎn)。
解決高額訴訟費(fèi)難題，是落實公眾有效參與環(huán)境治理的關(guān)鍵。對此，最高人民法院曾出臺針對環(huán)境公益訴訟減免緩交訴訟費(fèi)用的司法解釋，但能在何種程度上消除這一“攔路虎”，仍有待進(jìn)一步探討。
高額訴訟費(fèi)用具體包含什么？
在社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟中，裁判文書涉及到的給付內(nèi)容主要包括案件受理費(fèi)、鑒定費(fèi)、律師代理費(fèi)、差旅費(fèi)以及其他與訴訟相關(guān)的合理費(fèi)用。在這些費(fèi)用中，案件受理費(fèi)和鑒定費(fèi)占比最大。
就案件受理費(fèi)而言，在中國裁判文書網(wǎng)的公開案件中，源頭環(huán)境研究所提起的環(huán)境民事公益訴訟案件總計36起，判決中原告需要承擔(dān)的訴訟費(fèi)用均為案件受理費(fèi)。其中，判決原告承擔(dān)訴訟費(fèi)用超過1萬元的案件僅有4起，其余案件的費(fèi)用在25元至1150元之間。對于源頭環(huán)境研究所而言，高達(dá)20萬元以上的訴訟費(fèi)用并不常見。
就鑒定費(fèi)用而言，過高的環(huán)境損害司法鑒定收費(fèi)對原告社會組織來說也是難以承受的。由于無法支付高昂的鑒定費(fèi)用，原告可能喪失生態(tài)環(huán)境受損的關(guān)鍵證據(jù)。在某些情況下，原告甚至可能因為鑒定費(fèi)用過高而選擇放棄訴訟。
對于訴訟費(fèi)用的承擔(dān)，在勝訴的情況下，高昂的案件受理費(fèi)與鑒定費(fèi)可以通過法院判決，由被告負(fù)擔(dān)。然而，如果訴訟未能取得理想效果，且法院拒絕了減免、緩交訴訟費(fèi)的申請，社會組織將陷入資金困境。源頭環(huán)境研究所可能屬于后一種情況。
高額訴訟費(fèi)用癥結(jié)何在？
實際上，2015年1月，最高法曾發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，初步確立了環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用的緩交、減交和免交制度以及律師費(fèi)、鑒定費(fèi)的敗訴方承擔(dān)制度。比如其中規(guī)定，敗訴或者部分?jǐn)≡V的原告申請減交或者免交訴訟費(fèi)用的，人民法院應(yīng)當(dāng)依照《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定，視原告的經(jīng)濟(jì)狀況和案件的審理情況決定是否準(zhǔn)許。
要探尋高額訴訟費(fèi)用背后真正的原因，需分解為兩個問題：一是環(huán)境公益訴訟費(fèi)用究竟“高”在何處，二是在已有“減免緩”規(guī)則的前提下，法院為什么要堅持讓原告承擔(dān)高額的訴訟費(fèi)用。
對于第一個問題，采用財產(chǎn)案件標(biāo)準(zhǔn)計算案件受理費(fèi)是訴訟費(fèi)用高的重要原因。在環(huán)境公益訴訟案件中，案件受理費(fèi)收取方式存在兩種主要方式：一種是按照財產(chǎn)案件的標(biāo)準(zhǔn)計算案件受理費(fèi)，依據(jù)訴訟請求的金額，按照比例分段累計交納；另一種是按照非財產(chǎn)案件標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，即按件收費(fèi)，每件50元至100元。實踐中，大量案件采用了第一種計算方式。由于案件常常涉及到嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境損害，原告的訴訟請求金額較高，如果采用財產(chǎn)案件的計算標(biāo)準(zhǔn)，就意味著案件審理費(fèi)也相應(yīng)增加。2017年引發(fā)社會廣泛關(guān)注的“常州毒地案”中，按財產(chǎn)案件標(biāo)準(zhǔn)計算的案件受理費(fèi)達(dá)到了“天價”189萬元。
對于第二個問題，可以從審計和財政考量兩方面進(jìn)行探討。在“減免緩”規(guī)則不明確的背景下，基于對審計風(fēng)險的控制，法官會傾向于嚴(yán)格適用“減免緩”規(guī)則，案件受理費(fèi)的最終歸屬也可能影響司法決策。
一方面，司法解釋中規(guī)定了“減免緩”規(guī)則，但在實際操作中并不明確，導(dǎo)致原告成功申請減免的幾率較低，制度實效并未充分發(fā)揮，這與法官主動控制審計風(fēng)險密切相關(guān)。上述司法解釋并沒有做出細(xì)化規(guī)定，此時法官若適用相關(guān)規(guī)定，可能引發(fā)審計風(fēng)險。在審計方面，訴訟費(fèi)用是重要審計事項，審計部門會著重檢查訴訟費(fèi)“減免緩”的審批程序是否合規(guī)，有無違規(guī)減免的情況。在員額制背景下，法官在審計方面面臨著較大的責(zé)任壓力。司法實踐中，“減免緩”規(guī)則不明確，法官需要對“減免緩”情形做出詳細(xì)解釋來應(yīng)對審計核查。對于應(yīng)收未收的，法官可能面臨審計風(fēng)險。因此，為了控制風(fēng)險，法官會傾向于嚴(yán)格限制適用“減免緩”規(guī)則。
另一方面，在財政考量上，案件受理費(fèi)用的最終歸屬也可能會影響法院的選擇。《訴訟費(fèi)用交納辦法》第52條的規(guī)定，案件受理費(fèi)、申請費(fèi)全額上繳財政，納入預(yù)算，實行收支兩條線管理。也就是說，按照法律規(guī)定，案件受理費(fèi)最終是上繳財政的。然而，在實際操作中部分地區(qū)存在一種情況，即法院所收取的訴訟費(fèi)一開始確實會上繳到財政，但財政會再返還給法院。這部分也可能是法院堅持執(zhí)行訴訟費(fèi)的原因。
高額訴訟費(fèi)用難題如何破解？
合理的訴訟費(fèi)用規(guī)則對于減少濫訴、公平分配司法資源、保障弱勢群體訴權(quán)至關(guān)重要。然而，當(dāng)前的環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用規(guī)定未能實現(xiàn)這些目標(biāo)。對于積極參與環(huán)境公益事業(yè)的社會組織來說，高昂的訴訟費(fèi)用可能令公益組織望而卻步，抑制他們參與公益案件的能力，進(jìn)而影響到他們繼續(xù)從事環(huán)境公益訴訟活動的積極性。因此，有必要審視和改革公益訴訟的訴訟費(fèi)用交納規(guī)則，填補(bǔ)相應(yīng)的制度空白。
總結(jié)目前的司法實踐經(jīng)驗，主要包括兩種路徑。
第一，完善緩交、減交和免交制度。鑒于最高法司法解釋的規(guī)定相對寬泛，難以具體操作，因此一些地方法院在司法文件中作了更為具體的明確規(guī)定，以便于實際執(zhí)行。例如，貴州省高院在2015年出臺了緩交、免交案件受理費(fèi)的規(guī)定，并且地方法院已經(jīng)明確執(zhí)行了該政策。而在該案發(fā)生地廣西省，目前尚未出臺具體的環(huán)境公益訴訟緩交、減交和免交規(guī)定?！度嗣穹ㄔ簩徖砣嗣駲z察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實施辦法》第二十二條規(guī)定，由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件免交訴訟費(fèi)，而對于同為原告的公益組織卻缺乏相應(yīng)的制度支持。
此外，對于免交訴訟費(fèi)可能滋生濫訴的擔(dān)憂，實際上，具備訴訟主體資格且有意愿和能力提起環(huán)境公益訴訟的社會組織并不多。根據(jù)《中國環(huán)境資源審判（2021）》數(shù)據(jù)，2021年受理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件僅有299件。盡管當(dāng)前社會上對一些組織的訴訟動機(jī)存在一些質(zhì)疑，但在公眾參與程度不足的當(dāng)下，鼓勵更多社會組織參與訴訟應(yīng)是改革發(fā)力的方向。
第二，建立專項資金支持機(jī)制。對于鑒定費(fèi)用，專項基金的支持也必不可少，可以從環(huán)境公益訴訟資金賬戶中現(xiàn)行墊付。海南省高院與財政廳共同發(fā)布的《海南省省級環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》中明確了設(shè)立環(huán)境公益訴訟資金，以國家財政撥款為主，主要用于補(bǔ)助和救濟(jì)環(huán)保組織等提起環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用。類似的規(guī)定也在昆明市中級人民法院得到實施。理論上公益組織能夠從專項資金中獲取費(fèi)用支持，但目前資金賬戶的運(yùn)行仍然是個棘手問題，需要與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟賠償金管理制度統(tǒng)籌考量。
總的來說，為了紓解環(huán)境公益訴訟中社會組織的資金難題，最高法應(yīng)當(dāng)在吸收地方成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快修訂司法解釋，明確對于社會組織提起的公益訴訟，在起訴時一律緩交案件受理費(fèi)；原告敗訴的，人民法院一般應(yīng)決定免收案件受理費(fèi)。
還需要再強(qiáng)調(diào)的是，真正影響訴訟費(fèi)用收取的基礎(chǔ)性法律是《訴訟費(fèi)用交納辦法》，此辦法已實施多年未變，待修訂之時，應(yīng)將司法解釋中的“減免緩”制度上升到法規(guī)層面，才能從根本上解決環(huán)境公益訴訟減免緩適用的問題。
（作者為高校法律工作者）