界面新聞記者 | 高佳
界面新聞編輯 | 翟瑞民
隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村婦女因婚姻關系、戶籍等發(fā)生變動，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認、土地承包經(jīng)營、征地補償或者征用補償以及宅基地使用等方面的爭議更為復雜，已成為社會普遍關注的問題。
2023年12月25日，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》（簡稱：草案）提請全國人大常委會會議二次審議。草案就“外嫁女”權益保護問題作出多項規(guī)定。
“農(nóng)村婦女權益保護一直是社會關注的焦點，也是我們在立法調(diào)研和草案研究修改工作中高度關注的問題?！?2月22日，全國人大常委會法工委發(fā)言人臧鐵偉在新聞發(fā)布會上說，此次擬提請審議的草案二次審議稿在此方面做了進一步補充完善。
臧鐵偉介紹稱，為防止外嫁女等集體經(jīng)濟組織成員的權益“兩頭空”，草案二次審議稿增加規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員結婚，在新居住地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織未取得成員身份的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得取消其成員身份?！?/p>
同時，為了更好地保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中婦女的合法權益，在草案原有規(guī)定的基礎上，進一步明確婦女享有與男子平等的權利，不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶、戶無男性等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權益。
“外嫁女”并非法律術語，而是根據(jù)中國農(nóng)村婚俗慣例而形成的習慣性稱謂。有研究將“外嫁女”的概念分為狹義和廣義兩類，狹義專指與村外人結婚、戶口仍留在本村的婦女，廣義外嫁女還包括嫁入本村、戶口也遷入的“內(nèi)嫁女”，離婚或喪偶的外嫁女，入贅女婿以及上述人員的子女等。
以“外嫁女”為關鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)上進行查詢，截止2023年12月25日，共有32744篇裁判文書。其中刑事案由49件，民事案由24376件。廣東、海南、湖南是出現(xiàn)相關案件最多的三個省份。2014年至2019年，相關裁判文書上網(wǎng)數(shù)量逐年上升，此后雖有回落，但截至2022年，相關文書數(shù)量仍在千件以上。
界面新聞注意到，2018年，《最高人民法院關于為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務和保障的意見》發(fā)布，曾明確依法依規(guī)保護農(nóng)村外嫁女的合法權益。最高人民法院民一庭相關負責人在接受媒體采訪時表示，農(nóng)村外嫁女合法權益涉及“兩方”“兩層”法律關系。
“兩方”法律關系是指農(nóng)村外嫁女與“娘家”一方和與“婆家”一方的法律關系?！皟蓪印狈申P系是指外嫁女作為農(nóng)村承包經(jīng)營戶的成員與承包經(jīng)營戶的法律關系和作為村民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的法律關系。
當前，中國法律尚未對“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”概念及其資格的認定問題給出具體解釋。這是學界、業(yè)界普遍認為外嫁女相關案例多發(fā)，司法裁判缺乏統(tǒng)一法律依據(jù)，出現(xiàn)同案不同判現(xiàn)象的主要原因。
“外嫁女權利保護問題本質(zhì)上仍是集體經(jīng)濟組織成員權問題?！弊罡叻褚煌ハ嚓P負責人曾表示，“現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主體地位規(guī)定不明確，當前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權的取得和喪失缺乏全國統(tǒng)一的、明確的、權威的判斷標準?！?/p>
目前，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的規(guī)定散見于各種規(guī)范性文件中。因此，在草案制定過程中，根本性解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權問題，從上位法層面保障集體經(jīng)濟組織成員權益，成為各界關注的焦點。
“成員資格的封閉性”是第十三屆全國人大常委會委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉提出的概念。在2020年中國發(fā)展大會上，劉振偉發(fā)言稱，制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法需要厘清幾個問題，其中包括“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的封閉性”。“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的權利來源于成員資格，有資格才有權利，資格鎖定權利?！眲⒄駛シQ。
草案已經(jīng)落實了這種“封閉性”。草案中第十一條對“成員”進行了定義：戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成穩(wěn)定的權利義務關系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的土地為基本生活保障的農(nóng)村居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。
第十二條對“成員確認”做了具體規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關系、農(nóng)村土地承包關系、生產(chǎn)生活情況、基本生活保障來源、對集體積累的貢獻等因素，依法確認本集體經(jīng)濟組織成員，制作或者變更成員名冊。
草案初次提請審議后，劉振偉在農(nóng)民日報發(fā)文，針對“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份”再次指出，“鑒于集體經(jīng)濟組織成員身份的復雜性，立法確認認定原則需要有包容性，戶籍關系、土地承包關系、勞動貢獻、資本貢獻、不同時期的國家政策、歷史沿革、當?shù)仫L俗習慣等，都是考量因素，同時給省級人大細化立法留出空間，具體個案則由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織自主確認?！?/p>
長期關注農(nóng)村婦女土地權益的北京市千千律師事務所項目負責人林麗霞則不認同將“成員確認”的權力授權給“成員大會”即村集體，她認為，這不僅無法對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權的取得樹立統(tǒng)一的標準，甚至將加劇“外嫁女”和村集體之間的矛盾。
林麗霞告訴界面新聞，根據(jù)立法法（2023年修訂）第十一條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份權屬于民事基本制度范疇，應由法律規(guī)定，而不能由村民表決決定。
同時，根據(jù)司法實踐中的常見案例，她認為，村民之間存在利益沖突，如果“外嫁女”群體少分或不分利益，其他村民則可以多分，顯然，如果集體成員資格的認定由村民表決決定，容易導致以所謂民主的“合法形式”維護多數(shù)人的權益，實則侵害少數(shù)個體成員權益的后果。
林麗霞等在草案征求意見階段提出關于草案第十二條的修改建議?！稗r(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格權應由法律進行統(tǒng)一、明確、具體的規(guī)定，以便于村集體依法自治，地方政府和法院在處理此類糾紛時有法可依?！彼J為，應以“戶籍”作為成員資格認定的主要條件，以是否被納入體制內(nèi)社會保障體系作為排除要件，這樣的標準其實是有些省市政府或法院已進行成功探索的成果，立法部門可將這些經(jīng)驗上升為法律。
界面新聞注意到，關于集體成員資格的認定是否應以“戶籍”為主要條件，學界存在爭論。2021年12月，中國法院網(wǎng)上刊發(fā)的文章《淺析“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的司法認定》曾提到，“審判實踐中成員資格認定情形紛繁復雜，且事關農(nóng)民重要基本民事權利。僅以戶籍作為認定標準，容易導致個案不公正?！薄袄?，在集體經(jīng)濟組織分配集體福利、收益和征地補償?shù)葧r，僅戶籍作為認定標準，容易出現(xiàn)空掛戶、回遷戶，進而損害其他集體成員的權益。集體成員資格的認定以‘戶籍+權利義務關系’為認定標準。”
針對草案二次審議稿中增加的規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員結婚，在新居住地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織未取得成員身份的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得取消其成員身份。林麗霞認為，如果說這一條是為了保障女性權益而專設的，則該條假設了一個前提，即女性結婚后都將去往“新居住地”，即居住生活在男方家庭。
“但現(xiàn)實情況中，糾紛最多的恰恰是因為女性結婚后一直留在娘家生活。”她稱，這類情況與新增規(guī)定中所設的前提條件不相符，出嫁女性借由該項規(guī)定維護自身權益的有效性也難判斷。
林麗霞認為，草案通過后，在將“成員資格認定”的權力授權給“成員大會”的情況下，農(nóng)村婦女對土地權益的維護或?qū)⒏永щy。她建議，應賦予司法機關和基層政府對“村規(guī)民約”“成員大會決議內(nèi)容”合法性進行審查和糾錯的權力和職責，“司法權是保障個人權利的最后一道防線，司法權如果讓位于村民自治權，個人權利則會徹底失去保護?！彼Q。