界面新聞?dòng)浾?| 翟瑞民
界面新聞編輯 | 劉海川
內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市開(kāi)魯縣5600畝土地承包爭(zhēng)議事件近日引發(fā)廣泛關(guān)注。2024年4月25日晚，界面新聞從承包戶方面獲悉，涉事土地目前已經(jīng)開(kāi)始耕種，當(dāng)?shù)卣辉俑缮?。同時(shí)，由于村委會(huì)決定啟動(dòng)訴訟程序，法院當(dāng)日進(jìn)行了庭前調(diào)解，但是雙方未能達(dá)成協(xié)議。
“村委會(huì)準(zhǔn)備起訴，政府和法院溝通后決定先進(jìn)行庭前調(diào)解。我們也接受法院調(diào)解，但是要求（對(duì)方）遵守契約精神，恢復(fù)原來(lái)的土地承包合同。”一位涉事承包戶告訴界面新聞，庭前調(diào)解時(shí)雙方自說(shuō)自話，觀點(diǎn)沒(méi)有交集，雙勝村村委會(huì)還是堅(jiān)持單方解約，不給補(bǔ)償。
試點(diǎn)新增耕地高效利用
此前據(jù)“中國(guó)三農(nóng)發(fā)布·聚焦三農(nóng)”4月22日?qǐng)?bào)道，2004年，張某柱等人承包了開(kāi)魯縣建華鎮(zhèn)雙勝村5600畝土地，合同期限為30年，承包費(fèi)用也已全部交清。今年春以來(lái)，建華鎮(zhèn)和雙勝村干部卻要求他們每畝每年再交200元增補(bǔ)承包費(fèi)，否則不能耕地播種，要收回土地。報(bào)道視頻顯示，涉事承包戶和當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T曾發(fā)生激烈言語(yǔ)沖突，當(dāng)?shù)鼐揭步槿搿?/span>
事件引發(fā)關(guān)注后，開(kāi)魯縣連續(xù)發(fā)布3份通報(bào)進(jìn)行回應(yīng)。其中介紹，雙勝村已同意采取訴訟方式主張權(quán)益，針對(duì)個(gè)別基層干部對(duì)待群眾態(tài)度蠻橫、言語(yǔ)粗魯、工作方式嚴(yán)重不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，建華鎮(zhèn)黨委副書(shū)記等3人被處分。
4月24日，開(kāi)魯縣發(fā)布《關(guān)于近期網(wǎng)民關(guān)心關(guān)注問(wèn)題調(diào)查情況的說(shuō)明》，較為詳細(xì)地解釋了此次事件的來(lái)龍去脈。開(kāi)魯縣表示，關(guān)于耕地收費(fèi)，實(shí)際為該縣新增耕地高效利用試點(diǎn)方案中針對(duì)新增加耕地采取的處置方式之一，即“完善合同、收取有償使用費(fèi)”，并不是對(duì)二輪延包已確權(quán)土地再進(jìn)行收費(fèi)。
通報(bào)介紹，2023年10月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)內(nèi)蒙古高質(zhì)量發(fā)展奮力書(shū)寫(xiě)中國(guó)式現(xiàn)代化新篇章的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）明確，支持內(nèi)蒙古探索開(kāi)展新增耕地高效利用試點(diǎn)工作。開(kāi)魯縣作為上級(jí)確定的新增耕地高效利用試點(diǎn)單位，依程序制定《開(kāi)魯縣促進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)新增耕地高效利用指導(dǎo)方案》，針對(duì)“國(guó)土三調(diào)”較“國(guó)土二調(diào)”新增加的耕地開(kāi)展高效利用試點(diǎn)工作。
所謂“國(guó)土三調(diào)”，即第三次全國(guó)土地調(diào)查。調(diào)查自2017年起啟動(dòng)，至2021年8月，自然資源部公布第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員陳明日前撰文介紹，根據(jù)“國(guó)土三調(diào)”數(shù)據(jù)，內(nèi)蒙古自治區(qū)等5省區(qū)耕地凈增加，其余省份耕地均凈減少。內(nèi)蒙古耕地由1.37億畝增加到1.73億畝，凈增加約3500萬(wàn)畝。
陳明對(duì)界面新聞解釋?zhuān)皣?guó)土三調(diào)”之后北方5省區(qū)新增耕地是怎么來(lái)的，首先可能是“一調(diào)”“二調(diào)”時(shí)技術(shù)方面還不成熟，衛(wèi)星分辨率、人工調(diào)查等不夠精確，導(dǎo)致耕地出現(xiàn)遺漏，其次就是草地、林地、沙沼地等被改造、開(kāi)墾成耕地，也占相當(dāng)大一部分，這也是北方省份的普遍現(xiàn)象。
2024年4月3日，內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)報(bào)道，自治區(qū)黨委和政府近日印發(fā)文件明確，今年選擇10個(gè)旗縣開(kāi)展新增耕地高效利用試點(diǎn)。
通遼市政府3月28日發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格用地分類(lèi)管控加強(qiáng)違法用地整治的通知》（簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）提出，“國(guó)土三調(diào)”前，違規(guī)違法開(kāi)墾林地、草地、濕地、水利用地等其他地類(lèi)形成的耕地，被“國(guó)土三調(diào)”調(diào)查變更為耕地的，原則上按照耕地管理。按照自治區(qū)農(nóng)牧辦〔2023〕18號(hào)文件要求，對(duì)于較大規(guī)模的單獨(dú)新增地塊，由發(fā)包方與承包方依法解除原林草地承包經(jīng)營(yíng)合同，并收回經(jīng)營(yíng)權(quán)，由集體經(jīng)營(yíng)或按耕地有償發(fā)包；對(duì)于拱地頭、平水壩、填溝渠等新增的過(guò)于分散、短期內(nèi)無(wú)法整合使用的耕地，優(yōu)先交由原承包戶經(jīng)營(yíng)，發(fā)包方收取有償使用費(fèi)。
《通知》明確，經(jīng)市政府研究，2024年將開(kāi)魯縣作為全市新增耕地高效利用試點(diǎn)縣，其他旗市區(qū)參照自治區(qū)相關(guān)政策按照耕地管理，并收取耕地承包費(fèi)或收回集體經(jīng)營(yíng)。
開(kāi)魯縣通報(bào)稱(chēng)，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系穩(wěn)定，開(kāi)魯縣主要按兩種情形分類(lèi)處置：第一種是對(duì)拱地頭、平水壩、填溝渠等新增的過(guò)于分散、短期內(nèi)無(wú)法整合使用的耕地，優(yōu)先交由原承包戶經(jīng)營(yíng)，村集體收取有償使用費(fèi)。第二種是對(duì)較大規(guī)模的單獨(dú)新增耕地地塊，依據(jù)民法典第533條“情勢(shì)變更”條款，由村集體與承包戶協(xié)商變更合同，協(xié)商不成的訴請(qǐng)人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)解除合同，收回統(tǒng)一管理。
土地承包合同“情勢(shì)變更”？
“在土地承包合同上簽字的張某柱只是主要代表人，因?yàn)樯媸碌貕K太大，當(dāng)時(shí)養(yǎng)牛就達(dá)到1000多頭，規(guī)模比較大，一個(gè)人根本做不了，我們是多人聯(lián)合在一起共同承包，是聯(lián)合了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶和南方的團(tuán)隊(duì)一起來(lái)做?！鄙媸鲁邪鼞舾嬖V界面新聞。
《開(kāi)魯縣2021年度國(guó)土變更調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，全縣共有耕地401.03萬(wàn)畝，其中水澆地398.67萬(wàn)畝。此次事件中一位承包戶告訴界面新聞，把承包地改造成水澆地的情況在當(dāng)?shù)睾芷毡?，單是開(kāi)魯縣就涉及180萬(wàn)畝，“開(kāi)魯縣和我們有同樣經(jīng)歷的不在少數(shù)，他們可能只是土地規(guī)模是小一些?！?/span>
開(kāi)魯縣在通報(bào)中稱(chēng)，涉事地塊還存在轉(zhuǎn)租情況?！皣?guó)土二調(diào)”顯示，地塊主要是林草地類(lèi)，到“國(guó)土三調(diào)”時(shí)，由于多年私自開(kāi)墾耕種，其中的4650畝地塊被認(rèn)定為耕地，實(shí)際改變了合同約定的土地用途。
對(duì)此，承包戶認(rèn)為，開(kāi)魯縣政府的通報(bào)與全部事實(shí)多有不符。涉事地塊改造多年來(lái)，早期當(dāng)?shù)卣](méi)有干涉，后在2020年和2021年曾提出草地不讓種一年生的植被，可以種植苜蓿。但是，這兩年，當(dāng)?shù)匾呀?jīng)默認(rèn)涉事地塊播種糧食作物?！敖?jīng)過(guò)20多年投入，現(xiàn)在土地有了收益，轉(zhuǎn)租出去也是我們經(jīng)過(guò)改造，努力投入的結(jié)果，而且合同約定也允許轉(zhuǎn)租。”“我們承包的土地原來(lái)是沙沼地，也就是鹽堿地，按照國(guó)家規(guī)定，應(yīng)該是‘誰(shuí)投資，誰(shuí)受益’?！背邪鼞粽f(shuō)。
針對(duì)雙勝村委會(huì)欲引用民法典“情勢(shì)變更”條款解決此事，承包戶們表示，涉事地塊承包合同并不符合該條規(guī)定。
4月26日，中國(guó)政法大學(xué)副教授蔡樂(lè)渭在經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)發(fā)文認(rèn)為，開(kāi)魯縣催收“增補(bǔ)承包費(fèi)”于法無(wú)據(jù)。因?yàn)椋邪酵ㄟ^(guò)改良土地而新增耕地，并非民法典第533條所指的“合同成立后，合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)的、不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化”，所謂情勢(shì)變更情形并不存在。
陳明對(duì)界面新聞表示，對(duì)于“國(guó)土三調(diào)”認(rèn)定的新增耕地，地方政府想通過(guò)變更合同增收承包費(fèi)，試點(diǎn)方案一定要慎重，“不僅是考慮合理合法，還要考慮基層治理穩(wěn)定問(wèn)題?！痹黾拥母夭⒎嵌寄茉黾映邪M(fèi)，比較大的地塊還有可能通過(guò)協(xié)商談判來(lái)解決，對(duì)于那些農(nóng)戶在自家承包地邊緣開(kāi)荒、拓展出來(lái)的土地，想增收承包費(fèi)是不現(xiàn)實(shí)的，一家一戶區(qū)去談根本收不起來(lái)。
陳明認(rèn)為，開(kāi)魯縣事件從目前公開(kāi)的情況看，就是管理者和承包者因價(jià)格沒(méi)有談攏而引發(fā)的沖突。新增耕地的形成是一個(gè)歷史過(guò)程，這些土地怎么收費(fèi)并無(wú)確定的法律規(guī)范可循，需要一個(gè)周延的方案和長(zhǎng)期的協(xié)商過(guò)程去解決?！皩?duì)于新增耕地如何確權(quán)、如何收費(fèi)，從國(guó)家層面很難出臺(tái)指導(dǎo)性的規(guī)范和文件，因?yàn)橥恋氐讛?shù)不明確，歷史賬目不清晰，所以需要試點(diǎn)先行，摸索解決方案。”陳明說(shuō)。
對(duì)于此次事件后續(xù)處理進(jìn)展，以及新增耕地高效利用試點(diǎn)情況，4月25日，開(kāi)魯縣農(nóng)牧局回應(yīng)界面新聞稱(chēng)，相關(guān)情況由縣委宣傳部統(tǒng)一對(duì)外回應(yīng)。開(kāi)魯縣縣委宣傳部有關(guān)人士對(duì)界面新聞表示，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)上關(guān)注的問(wèn)題，雙勝村事件有些情況還在核實(shí)調(diào)查中，建議繼續(xù)關(guān)注官方下一步通報(bào)。
“庭前調(diào)解不成功，法院尚未通知下一步怎么處理。今早鎮(zhèn)長(zhǎng)給我們電話，說(shuō)是讓我們自己和雙勝村委會(huì)談判，他們不參與。”4月26日，一位涉事承包戶告訴界面新聞。