界面新聞記者 | 戴晶晶
2025年1月1日起，《中華人民共和國能源法》(下稱《能源法》)將正式實施。
《能源法》就能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性重大問題在法律層面作出規(guī)定，是能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律。此前，中國已制定《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、城鎮(zhèn)燃氣管理條例等多部單行能源法律法規(guī)，但始終缺少一部能源行業(yè)的“母法”。
在各種爭議和期待中，能源法草案歷時近20年，在今年首次走出國務(wù)院，進入人大常委會議程，分別于4月和9月提請一審和二審，最終于十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過。
在漫長且艱難的立法過程中，中國能源行業(yè)經(jīng)歷了高速發(fā)展與變革，對政策和法律帶來新的挑戰(zhàn)和要求。截至2024年10月底，中國新能源發(fā)電裝機規(guī)模已達到13.25億千瓦、占全國總發(fā)電裝機比重為41.48%，超過煤電裝機4.5個百分點。
新能源、儲能、氫能等新興技術(shù)出現(xiàn)，亟需法律框架來支撐，并持續(xù)促進技術(shù)創(chuàng)新和行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。此外，伴隨著能源體制機制推進，諸多新的市場主體和商業(yè)模式正在涌現(xiàn)，如何更好地協(xié)調(diào)政府監(jiān)管與市場自主之間的關(guān)系，也成為立法和政策必須回應(yīng)的問題。
日前，界面新聞就《能源法》的實際定位、影響等問題，采訪了北京大學(xué)能源研究院副院長楊雷、中國法學(xué)會能源法研究會副秘書長陳興華。
兩位嘉賓均認為，《能源法》的出臺明確了能源領(lǐng)域基本的法律框架和原則，為能源產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展提供了法律保障，意義重大。
陳興華指出，《能源法》最終能夠得以出臺就是最大的亮點，代表了多方的共同努力和長期探索，也標志著各方的艱辛探索終于達成了共識。同時，該法積極支持了新能源、新業(yè)態(tài)和新技術(shù)，堅持了市場化改革方向，并回應(yīng)了諸多行業(yè)關(guān)切的問題。
楊雷表示，《能源法》的出臺標志著一個新的起點，同時也帶來了后續(xù)任務(wù)的巨大挑戰(zhàn)和落實的復(fù)雜性。未來的工作不僅是繼續(xù)推動現(xiàn)有政策，更要根據(jù)實際發(fā)展對法律框架進行細化和完善。
界面新聞：《能源法》從起草、制定，到修改、送審，直至今年11月問世，歷時近20年，為何花費如此之久？和《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》這些下位法相比，《能源法》出臺的難點在哪？
陳興華：我在2005年底2006年初時，加入了《能源法》的起草組。從2006年算起，到今天已經(jīng)過去18年。很多人都關(guān)心為何《能源法》經(jīng)歷了如此曲折的過程，原因有很多，但最根本的就是：能源問題非常復(fù)雜。
中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授張小平曾經(jīng)提出，能源是多種類型的集合，涵蓋了上游、中游、下游的各個產(chǎn)業(yè)鏈，每個環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都非常復(fù)雜，涉及的市場主體也極其繁多。在這種背景下，要進行高度抽象和概括，確實是非常困難。
與其他單項法律相比，《能源法》的制定難度要大得多。單項法律通?？梢葬槍δ骋痪唧w問題進行解決，《能源法》涵蓋的領(lǐng)域則非常廣泛，內(nèi)容也極為復(fù)雜。從法律的角度來看，高度抽象和概括是法律的基本特征，但對于《能源法》的起草者和立法者來說，確實是一個巨大的挑戰(zhàn)?；仡欉@20年的過程，我深刻感受到，立法本身的復(fù)雜性就是其中一個客觀原因。
此外，能源政策一直在不斷變化。隨著中國能源行業(yè)的發(fā)展，相關(guān)政策和措施不斷調(diào)整。在這樣的背景下，立法機關(guān)是否應(yīng)該通過法律來固定這些政策和措施，也是一個長期需要觀察和醞釀的問題。
具體來說，經(jīng)過2006-2008年一輪立法，在2008年年底時《能源法》的送審稿提交給原國務(wù)院法制辦。然而，送審稿提交后，約七年時間幾乎沒有進展。直到能源局重組后，才重新提起討論。在這一階段，社會上對于是否需要一部綜合性的能源法仍然存在疑問。
另一個難點是，《能源法》具有較強的政策性，但操作性相對較弱。在當(dāng)時的背景下，許多人認為政策性法律與傳統(tǒng)的權(quán)利義務(wù)性條款有所不同，因此其接受度較低。
總的來說，種種原因交織在一起，促成了這部法律的長期醞釀過程。立法機關(guān)、起草者和社會各界不斷進行討論和研究，最終達成一致意見，推動了這部法律的問世。
界面新聞：中國為什么必須要有《能源法》？《能源法》在當(dāng)前出臺的背景是什么？
楊雷：要探討《能源法》的必要性和出臺背景，首先要認識到，長期以來，中國的能源管理是條塊分割的。不同能源形式的管理體系差異很大。就像是它們的計量單位，石油通常按桶計算，煤炭按噸計算，天然氣按立方米計算，電力則按千瓦時計算。盡管這些都是能源，但它們的管理歸口和單位各不相同。各個能源行業(yè)之間也各自為政，石油、煤炭、電力等行業(yè)往往“隔行如隔山”，行業(yè)之間缺乏有效的協(xié)同。
隨著新能源快速發(fā)展，過去這種條塊分割的能源管理局面正在被打破。例如，新能源的發(fā)展要求重新思考能源系統(tǒng)的升級和重構(gòu)，提出了新型能源體系和新型電力系統(tǒng)的概念，強調(diào)供需之間的協(xié)同。沒有需求的支持，新能源的發(fā)展難以推進。法律中也提到，需求側(cè)管理和需求響應(yīng)已經(jīng)成為新能源發(fā)展重要的方面。只有將這些要素結(jié)合起來，才能真正推動能源的高質(zhì)量發(fā)展。
在這個過程中，《能源法》的出臺顯得尤為重要。能源安全、低碳轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為我們面臨的主要任務(wù)。事實上，《能源法》在開篇的第一條就明確指出了能源安全和低碳轉(zhuǎn)型的重要性，這為能源法制的整體框架和目標設(shè)定了明確的方向。
從更宏觀的角度看，《能源法》的出臺是應(yīng)時而生的。在過去20年的醞釀過程中，法律的制定者和行業(yè)人士不斷進行思考和討論，雖然過程漫長，但今天能夠看到這些思想的碰撞最終成熟，并形成了廣泛的共識。作為行業(yè)人士，我非常高興看到這部綜合性的基礎(chǔ)法律能夠為未來的能源發(fā)展指引方向，推動中國能源領(lǐng)域的變革。
界面新聞：陳秘書長之前提到過，為推動立法，《能源法》的定位應(yīng)該是綜合的政策法，不一定要具備可操作性。問世的《能源法》是這樣一個定位嗎？《能源法》出臺的價值和意義是什么？
陳興華：借這個機會，我也想為法律界澄清一下關(guān)于“政策法”這一概念的討論。這里涉及到一個比較專業(yè)的法學(xué)問題，就是法律的實施問題：法律到底是如何“實現(xiàn)”的？比如說，法律條文的最終效果，是否能發(fā)揮作用，通常我們認為，法律要有強制性，要明確權(quán)利和義務(wù)以及不履行義務(wù)之后要承擔(dān)的法律責(zé)任，只有這樣，法律才能得以執(zhí)行。
然而，隨著法律的發(fā)展，尤其是經(jīng)濟法領(lǐng)域的法律，它的實施并不是像傳統(tǒng)法律那樣直接。例如，《能源法》就具有明顯的經(jīng)濟法特性。《能源法》涉及的主體更為復(fù)雜，既有國家層面，也有行業(yè)、企業(yè)甚至個人，傳導(dǎo)和實施的過程較為漫長。因此，《能源法》的實際執(zhí)行通常是個較長的鏈條，不同于傳統(tǒng)法律直接關(guān)系到自然人或法人。
以《能源法》為例，它的實施和影響，最終需要通過具體的行為主體來落實。比如，國家政策層面的要求，政府各部門的職責(zé)分工，甚至最終到個體行為的落實。這個過程往往是漸進的，并且需要多個主體的共同努力。
在法學(xué)界，尤其是經(jīng)濟法的研究中，我們會更關(guān)注如何讓這種具有政策性質(zhì)的法律有效實施。例如，如果一個法律涉及公共利益，它往往不像民法那樣有直接的權(quán)利救濟機制。舉個例子，民法中如果侵犯了個人的權(quán)利，個人可以通過訴訟來維護自己的權(quán)益。而涉及公共利益的法律，例如《能源法》，如果出現(xiàn)了執(zhí)行問題，可能需要通過公益訴訟等方式進行補救，這就是政策性法律的特殊性。
回到《能源法》的具體特性，我認為它結(jié)合了三種特性。
首先，它具有明顯的政策法特性?！赌茉捶ā繁旧淼牧⒎ㄟ^程和目的，更多的是宣示政策方向，它是一個政策工具，用于指引和促進能源行業(yè)的發(fā)展。
其次，《能源法》具備制度法特性，意味著它將許多實踐中的經(jīng)驗和措施提煉成制度，落實到法律條文中，從而形成有效的法律框架。
最后，《能源法》也具備行為法的特性，最終這些政策和制度都需要落實到具體的行為和權(quán)利義務(wù)上。所以，最終出臺的《能源法》并不能僅僅被歸為“政策法”，它是政策法、制度法和行為法三者的有機結(jié)合。
《能源法》的價值首先在于它的宣示功能。法律本身對社會的引導(dǎo)作用是非常重要，它不僅僅是為了規(guī)范行為，更是在指引社會和行業(yè)朝著正確的方向前進。
另外《能源法》的出臺確認了中國能源體制、市場體制改革的一些做法，并且將這些做法上升為法律。這一點尤其體現(xiàn)在市場方面，《能源法》對市場中的許多行為進行了法律確認，這為實現(xiàn)能源安全和能源轉(zhuǎn)型提供了清晰的路徑。通過市場機制的引導(dǎo)，能源行業(yè)可以更加高效和可持續(xù)地發(fā)展。
還有一個非常重要的功能是，《能源法》為后續(xù)配套法律法規(guī)的制定提供了上位法的依據(jù)。之前，由于缺乏一部統(tǒng)一的能源法律，很多政策和措施的落實缺乏明確的法律支持。隨著《能源法》的出臺，許多后續(xù)的具體法規(guī)和政策可以基于這部法律進行制定，這就為進一步的能源改革提供了有力的法律依據(jù)。換句話說，《能源法》不僅為現(xiàn)有的能源體系提供了指導(dǎo)，也為未來的法律框架搭建了基礎(chǔ)。
界面新聞：整體如何評價這部《能源法》？是否符合行業(yè)的期待？
楊雷：首先，可以肯定地回答，《能源法》符合行業(yè)的期待。從制度和指導(dǎo)意義的角度，我能深刻感受到這部法律帶來的積極影響。例如，它明確提出了要推動新能源的消納，并且要求建立非化石能源開發(fā)利用和替代化石能源的中長期發(fā)展目標，還要按年度進行監(jiān)測。這一點對行業(yè)非常有操作性。
按照這樣的要求，國家發(fā)改委和能源局開始制定“十五五”規(guī)劃時，就需要根據(jù)這部法律的要求，逐年制定目標。這種明確的規(guī)劃和指標要求，使得能源政策更加具體和可操作。
雖然法律不會明確指出每年要提高多少比例，但它強調(diào)了目標的明確性和年度監(jiān)測，這給了行業(yè)清晰的方向感。比如，它還提到要建立儲備制度，并明確了企業(yè)的儲備責(zé)任。這些內(nèi)容在行為上均有明確的指向性，有高度的確定性。
從投資者的角度來看，《能源法》也為能源行業(yè)帶來了長期的確定性，這對于一些新企業(yè)尤其重要。即使某些領(lǐng)域目前可能不賺錢，投資者仍能看到國家對這些領(lǐng)域的長期支持和引導(dǎo)。舉例來說，氫能雖然短期內(nèi)可能并不盈利，但《能源法》中氫能被列為現(xiàn)代能源體系的重要組成部分，不再僅作為危險的化學(xué)工業(yè)品，投資者就會重新認識該領(lǐng)域的潛力。
盡管可能會有人認為《能源法》在某些方面不夠細致，或者提出的目標不夠高、不夠明確，但從我個人角度來看，這是一部非常成功的法律。它不僅符合各方的期待，也極大地增強了行業(yè)的信心，為能源領(lǐng)域的未來發(fā)展提供了明確的方向。
界面新聞：最終版本的《能源法》，還有哪些亮點？尤其是考慮到《能源法》提煉了現(xiàn)行法律和政策文件中的制度，有哪些部分是新的，需要重點關(guān)注？
陳興華：《能源法》其實是對我們多年實踐經(jīng)驗的確認，并沒有超出當(dāng)前的實際做法，是穩(wěn)健的。作為一個法律，它體現(xiàn)了國家的整體意志?！赌茉捶ā纷罱K能夠得以出臺，就是最大的亮點。這一點尤為重要，實際上它代表了多方的共同努力和長期探索。
回顧過去，能源管理體制的演變經(jīng)歷了很多波折。從最初石油、電力等領(lǐng)域的分割管理，到后來有了合并的嘗試，能源部（局）也經(jīng)歷過解散、重組等過程。這部《能源法》的出臺，標志著這些艱辛探索終于達到了共識。
具體到亮點和創(chuàng)新方面，首先是《能源法》對新能源、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)的積極支持。比如，互聯(lián)網(wǎng)+、分布式能源等新型技術(shù)和模式，在過去幾年中，成為推動能源行業(yè)創(chuàng)新的重要力量。法律明確提到支持這些新興技術(shù)的發(fā)展，尤其是在可再生能源和非化石能源領(lǐng)域。這體現(xiàn)了能源行業(yè)的活力，并為新技術(shù)的應(yīng)用提供了法律保障。
其次是對市場化改革的堅持。2007版的《能源法》公開征求意見稿沒有單獨設(shè)立能源市場專章，雖然市場化的方向是明確的，但是因為當(dāng)時能源的市場化程度還不足以支撐法律能做出專章設(shè)置。隨著能源市場的發(fā)展和改革的推進，市場化改革的方向和做法愈發(fā)明確，特別是對能源市場的管網(wǎng)設(shè)施開放、市場競爭等問題的規(guī)定。這是《能源法》一大亮點，體現(xiàn)了國家在能源領(lǐng)域推進市場化、激勵競爭的決心。
第三點是“雙碳”目標的寫入，《能源法》首次在法律層面明確了雙碳目標，即推動碳達峰和碳中和的法律責(zé)任。這是一個重大亮點，表明能源領(lǐng)域?qū)夂蜃兓捻憫?yīng)，已經(jīng)從政策層面上升到了法律層面。
《能源法》還對一些新興問題進行了回應(yīng)。例如，在能源轉(zhuǎn)型過程中，如何保障能源安全成為一個亟待解決的問題。法律明確提出了能源供應(yīng)保障的具體要求，包括對產(chǎn)供儲銷環(huán)節(jié)的保障措施，為未來能源安全提供了更加明確的法律框架。
最后，是國際合作部分的增強。到全國人大常委會審議的階段，增加了“反制措施”條款，專門為中國能源企業(yè)在海外的投資、建設(shè)和運營提供法律保障，保障企業(yè)的權(quán)益。
楊雷：作為一部綜合性法律，《能源法》涵蓋了能源的全面發(fā)展，一般不太會顯出偏頗。但我們還是可以解讀出一些側(cè)重，比如第二十五條提出“堅持集中式與分布式并舉”，考慮到現(xiàn)在的能源體系本身是集中式為主，這樣的表述其實就強調(diào)了對分布式能源的支持。
關(guān)于市場機制，法律強調(diào)要建立一個完善的市場體系，特別是如何解決風(fēng)光能源的波動性問題。隨著可再生能源比例的增加，如何高效消納這些能源，市場優(yōu)化資源配置的作用就變得尤為重要，靠市場的力量來解決新能源發(fā)展遇到的問題，體現(xiàn)了明確的方向感。從行業(yè)的角度來看，《能源法》的針對性非常強。
另外，《能源法》特別突出的一點是它對科技創(chuàng)新的強調(diào)，保留了“能源科技創(chuàng)新”專章。過去，能源發(fā)展的動力主要來源于占有資源，今后能源發(fā)展將更多依賴技術(shù)驅(qū)動。比如頁巖油氣開發(fā)成本的降低大大增加了油氣資源，如果說這是化石能源，風(fēng)能、光能更是到處都有，關(guān)鍵是靠低成本技術(shù)來開發(fā)，能源技術(shù)正在深刻改變能源產(chǎn)業(yè)的格局。法律為行業(yè)中的科研工作者提供了明確的信號，也反映了國家在推動科技創(chuàng)新方面的戰(zhàn)略導(dǎo)向。
中國的《能源法》與西方的能源法律體系相比有所不同。例如，歐盟的綠色法案、美國的通脹削減法案，它們通常有更明確的短期目標和實施細則，很多針對性的措施是以具體的年限為導(dǎo)向的，如2030年、2035年的具體目標。
相比之下，中國的《能源法》更像是一個制度性的宣示，它的實施周期理論上可以長達百年，不修訂就會一直有效，具有更強的長期性和穩(wěn)定性。它給出了一個大的框架，并留給后續(xù)的政策、法規(guī)和實施細則來逐步補充和完善。這種結(jié)構(gòu)使得中國的《能源法》更具靈活性，也反映了中國在能源轉(zhuǎn)型中的戰(zhàn)略耐心和漸進式推進。當(dāng)然，我們也可以從西方的做法中汲取經(jīng)驗，尤其是在后續(xù)具體法規(guī)中法律條文的細化方面。
界面新聞：《能源法》最新的草案實際上刪去了一些有爭議性、敏感的規(guī)定。在其起草過程中，是否有某些條款或議題曾一度被認為難以達成共識？能否詳細談?wù)勗谶@些問題上的權(quán)衡和解決方案？
陳興華：首先值得關(guān)注的點是第一條立法目標。很多行業(yè)管理性的法律，第一條通常會明確提到規(guī)范某種行為，但到人大常委會的一審稿，“規(guī)范能源開發(fā)利用和管理行為”這半句被刪去了。對于這一點，我的團隊提立法建議時一直在提議將其保留下來，因為這部法律本質(zhì)上就是要規(guī)范行為，確保能源領(lǐng)域的規(guī)范性。估計是因為立法機關(guān)認為這部法律還是以政策導(dǎo)向為主。除了這條立法目的，后面很多條款也是這種情況。立法時可能擔(dān)心過于具體的條文會影響立法的推進，特別是涉及到多個部門意見不一致時，法律進程可能會受到阻礙。因此，法律的表述變得更為抽象和原則性，以避免過多的爭議和分歧。
另一個例子涉及能源資源的產(chǎn)權(quán)問題。我們曾考慮是否將資源的收益納入能源法中，但經(jīng)過多次討論，這一問題被逐漸擱置了。比如，水能資源的歸屬就曾有過爭議，水資源費已經(jīng)明確是要收的，那么是否應(yīng)當(dāng)也收取下能源的資源費，就是會所，水能中的能源部分的收益是否算作國家的資源權(quán)益等，這些問題雖然在學(xué)術(shù)界有一定討論，但在法律中未被深入納入。2007年12月的公開征求意見稿對資源產(chǎn)權(quán)和上中下游銜接問題曾進行過詳細梳理，但由于涉及面廣，細節(jié)過于復(fù)雜，最終這些內(nèi)容未能寫入最終版。
在談到市場準入的問題時，我們的目標是鼓勵多元化投資。在這一過程中，我們期望能出現(xiàn)更多寬松且規(guī)范的準入政策。比如說，現(xiàn)在在光伏行業(yè)中，我們有備案制度，但在實踐中，出現(xiàn)了許多問題。比如所謂的“路條”問題，這些問題對于從事實踐的人來說并不陌生，但當(dāng)它們被提煉到法律條文中時，如何規(guī)制這些實際問題就變得非常復(fù)雜。
第二個問題涉及管理體制。2006-2008年，很多人對通過法律來解決管理體制問題寄予厚望。但后來發(fā)現(xiàn)，這樣的期待并不現(xiàn)實，因為法律無法解決體制問題。逐漸地，關(guān)于體制的問題就被放棄了，法律的表述也變得越來越簡化。最終，這些內(nèi)容被寫得非?；A(chǔ)和常規(guī)，避免提出過于具體和具有爭議性的內(nèi)容，這也是一種立法的技巧。比如，關(guān)于能源主管部門的界定，目前的法律表述比較寬泛，不會過多糾結(jié)于具體是哪些部門來管理。更細節(jié)的內(nèi)容，可能需要依賴現(xiàn)行的體制方案來進一步解釋。
第三，法律中原本可能涉及的一些內(nèi)容，如財稅問題、進出口問題、行業(yè)協(xié)會的作用等，目前都沒有在《能源法》中體現(xiàn)。這主要時因為立法過程中考慮到的因素太多，相關(guān)領(lǐng)域的共識尚未達成。尤其是財稅問題，盡管在其他法律中有所涉及，但在《能源法》中卻沒有明確寫入。同樣，進出口、國際貿(mào)易等問題也未被詳細規(guī)定。
楊雷：這部法律的核心目標之一是達成共識，借助法律的框架進行體制和機構(gòu)改革，推動能源領(lǐng)域的發(fā)展。在這個過程中，雖然有很多敏感和爭議性問題，但最終法律必須站在一個平衡的立場，避免過于偏向某一方面，它需要綜合考慮各方利益。隨著全國人大審議進程的推進，法律條文也加入了許多之前因敏感性未涉及的議題。
我們可以看到，《能源法》突出了低碳轉(zhuǎn)型的方向，尤其在氫能、新型電力系統(tǒng)等方面的強調(diào)，這無疑是很有意義的。這些新增內(nèi)容不僅順應(yīng)了全球能源轉(zhuǎn)型的大趨勢，也反映了中國在推動低碳轉(zhuǎn)型方面的決心和行動力。這種轉(zhuǎn)型不僅是在傳統(tǒng)的能源安全上有所體現(xiàn)，更加注重能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，逐步實現(xiàn)化石能源的替代，強調(diào)新能源的作用。
此外，《能源法》對市場建設(shè)、體制機制、科技創(chuàng)新等方面的推進，也明確表明了推動雙碳目標和高質(zhì)量發(fā)展的決心。在這些細節(jié)上，我們能感受到中國在能源領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型正在朝著更綠色、更高效的方向邁進。
界面新聞：為什么《能源法》中大量責(zé)任主體都是國家或者能源主管部門，而沒有明確究竟是哪些部門負責(zé)？
楊雷：過去一二十年間，國內(nèi)經(jīng)歷了多次的機構(gòu)改革和職能調(diào)整，國務(wù)院也出臺了“三定”方案，對各個部門的職能進行了明確劃分。
以環(huán)境監(jiān)管為例，能源企業(yè)必須遵守環(huán)境保護的相關(guān)法規(guī)，這在《環(huán)境保護法》中已有規(guī)定。此外，法律的第七章專門涉及監(jiān)督管理問題，其中明確了能源監(jiān)管部門的職能。例如，電網(wǎng)的公平公正開放問題，能源的進出口等，這些領(lǐng)域有專門的部門負責(zé)，比如商務(wù)部門、海關(guān)以及財政部門，財政中會涉及到會計報表是否符合規(guī)定等。
所以，雖然《能源法》并沒有細化每個部門的具體職能，但這些職能和責(zé)任的劃分實際上是有的，并不是缺失。隨著新的政策和部門職能的變動，有些職責(zé)會通過“三定”方案、部門規(guī)章等方式來不斷明確。
另外，關(guān)于新的監(jiān)管領(lǐng)域，比如氫能的監(jiān)管問題，過去是通過危險化學(xué)品監(jiān)管進行，但未來可能會轉(zhuǎn)變?yōu)槟茉幢O(jiān)管。這類變化隨著時代發(fā)展會逐步明確，不會影響現(xiàn)有法律框架。
《能源法》并不需要過于死板地規(guī)定每一個細節(jié)，因為新的業(yè)態(tài)和新的情況會不斷出現(xiàn)。在這些情況下，國家和國務(wù)院將根據(jù)實際情況對監(jiān)管職責(zé)進行動態(tài)調(diào)整，而這也符合《能源法》本身的靈活性。
界面新聞：在市場化改革方面，《能源法》規(guī)定，依法實行政府定價或者政府指導(dǎo)價的能源價格，定價權(quán)限和具體適用范圍以中央和地方的定價目錄為依據(jù)。2020年征求意見稿提出“能源領(lǐng)域的競爭性環(huán)節(jié)主要由市場形成價格”，為什么有這種轉(zhuǎn)變？
楊雷：從整體看，這一條文明確了國家在推動建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的定價機制時，主要是依靠市場來決定價格。這個定位的核心仍是市場定價，在特定情況下，政府定價或政府指導(dǎo)價仍然適用。
為什么又提到政府定價？實際上，法律并沒有禁止政府定價，政府定價必須得到授權(quán)才能實施，這個條款就是賦予了政府在特定條件下定價的權(quán)力，并且這個權(quán)力是有明確要求和約束的。例如，某些公共設(shè)施或壟斷環(huán)節(jié)的定價就依然需要政府來進行調(diào)控，比如輸配電價等。大家普遍沒有異議，因為這些領(lǐng)域的價格對市場而言有一定的特殊性，政府定價在這些環(huán)節(jié)仍然是合理的。
總的來說，市場定價是我們追求的理想狀態(tài)，但政府定價依然是必要的，比如自然壟斷的環(huán)節(jié)。這并不代表市場化改革的倒退，實際上，我們在推進市場化改革方面一直在不斷努力。例如，國家油氣管網(wǎng)的建設(shè)，雖然經(jīng)歷了很多挑戰(zhàn)，但它在推動區(qū)域競爭和市場化價格形成方面已經(jīng)取得了進展。電力改革也在持續(xù)推進，相關(guān)的政策文件也在不斷完善。
因此，這一條并沒有走回頭路，而是為了確保市場化改革能夠穩(wěn)步推進，同時在某些特殊情況下，政府仍然能夠發(fā)揮調(diào)控作用，確保能源市場的正常運作，而這樣的授權(quán)會有更加規(guī)范、嚴格的要求。
陳興華：以前的法律條文中對價格的規(guī)定更為明確，強調(diào)了有市場定價的環(huán)節(jié)就直接由市場決定價格。但在新的《能源法》中，雖然表述上做了調(diào)整，變成了一個原則性的規(guī)定，但實際內(nèi)容并沒有變化。
中國價格體系是根據(jù)《價格法》來規(guī)定的，涉及到的產(chǎn)品和服務(wù)價格分為三種類型：完全市場定價、政府定價和政府指導(dǎo)價。關(guān)鍵點在于“目錄”，也就是說，只有列入目錄的價格才會采取政府定價或政府指導(dǎo)價。如果某一價格不在目錄中，那么它就會遵循市場價格。
能源不同于一般商品，它具有外部性。能源不僅僅是一個商品，它涉及到資源和環(huán)境的成本，所以價格的制定問題比較復(fù)雜。一方面，我們需要還原能源的商品屬性，另一方面，又要考慮到資源和環(huán)境成本。盡管價格制定的問題比較復(fù)雜，但我們市場化改革的目標并沒有改變，仍在朝著這一方向前進。
界面新聞：《能源法》會不會推動電力體制改革？如何看待該法對于電力系統(tǒng)發(fā)展整體的作用？
楊雷：《能源法》將有助于推動電力體制改革。目前形勢發(fā)生了變化，過去的改革往往是在“切蛋糕”的基礎(chǔ)上進行，比如分配資源、利益的分配，而現(xiàn)在面臨的更多是如何做大蛋糕的問題。以新能源為例，風(fēng)能和太陽能的快速增長已經(jīng)使我們不得不考慮如何應(yīng)對這些新的挑戰(zhàn)。
過去傳統(tǒng)的方式可能無法支持這么快速增長的風(fēng)光發(fā)電，因為現(xiàn)有的電力系統(tǒng)無法完全滿足這種波動性和大規(guī)模的電力輸送需求。尤其是風(fēng)光發(fā)電在不同的場景下有不同的適應(yīng)性，有些地方適合大規(guī)模遠距離輸送，有些則適合就近利用。
《能源法》強調(diào)了加強電網(wǎng)建設(shè)，特別是智能化改造和智能微電網(wǎng)的建設(shè)，以提高可再生能源的消納能力，這就涉及到了體制改革的部分。舉個例子，微電網(wǎng)的建設(shè)就要求有“隔墻售電”的問題，即電網(wǎng)之間的隔閡需要打破，才能更好地利用新能源。
此外，現(xiàn)貨市場的開啟、增量配電網(wǎng)的建設(shè)等改革措施，都是在推動電力體制的轉(zhuǎn)型。改革不單單是自上而下的決策，還需要從基層進行試點探索。比如在一些園區(qū)、小城市或農(nóng)村，進行一些改革實驗，找到適合的能源發(fā)展路徑。
新能源的發(fā)展帶來了很多新動力，但這也意味著我們需要在體制機制上進行大量的調(diào)整。盡管面臨很多挑戰(zhàn)，但我們也看到了希望和鼓舞，尤其是那些與分布式能源等創(chuàng)新體制相關(guān)的實踐，我非常期待這些創(chuàng)新能夠得到更多的推動。
界面新聞：針對《能源法》的實施和未來修訂，您認為在法律框架下，哪些領(lǐng)域的研究和政策制定還需要進一步加強？
陳興華：出臺的《能源法》已經(jīng)明確了基本的法律框架和原則，短期內(nèi)進行修訂的可能性較小，更多的工作將集中在如何落實法律中的具體條文以及配套的法律法規(guī)上。
首從宏觀層面來看，國家能源局作為能源行業(yè)的主管部門，面臨著一個龐大的任務(wù)，那就是如何將《能源法》中的原則性規(guī)定落實到具體的政策和實踐中。具體來說，首先需要對現(xiàn)有的相關(guān)政策法規(guī)進行全面梳理，確保與《能源法》的條文相符，比如要進一步細化政策，并推出配套的工作計劃，這些計劃將從短期、中期到長期進行分階段實施。
其次，各個行業(yè)也需要結(jié)合《能源法》的精神進行自下而上的推動。不同的行業(yè)在落實《能源法》時，面臨的具體問題各不相同。例如，氫能作為新興產(chǎn)業(yè)已經(jīng)在《能源法》中得到了提及，法律為其發(fā)展提供了一個初步框架，但如何進一步落實氫能產(chǎn)業(yè)的相關(guān)管理，還需要制定更加細化的政策。
《能源法》在推動新能源發(fā)展的同時，也明確表示了國家鼓勵對傳統(tǒng)化石燃料替代的研究和發(fā)展，這為新型燃料的未來發(fā)展提供了法律支持。然而，國家目前對這一領(lǐng)域的關(guān)注程度和電力、可再生能源的支持相比，可能還不夠強勢，因此這一領(lǐng)域的推動更多依賴行業(yè)內(nèi)部的努力。
從法學(xué)的角度來看，能源法學(xué)的研究空間仍然非常廣泛。具體來說，首先是如何構(gòu)建能源法中的權(quán)利與義務(wù)體系，這是一個理論性較強的問題。
例如，在能源法的實施過程中，行業(yè)主管部門的監(jiān)管職能和市場監(jiān)督管理部門的職能如何協(xié)調(diào)，如何在事前、事中和事后形成有效的監(jiān)管機制，這些問題都需要深入的理論支持。特別是在監(jiān)管方面，行業(yè)主管部門和市場監(jiān)管部門在反壟斷、市場秩序和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的分工需要更加明確。市場監(jiān)管部門的主要職能是確保市場公平競爭，而行業(yè)主管部門的職能則是推動行業(yè)健康發(fā)展，這兩者的職能雖有交叉，但其核心目標和方法卻有所不同。
《能源法》在能源產(chǎn)業(yè)中的反壟斷問題，涉及到如何平衡市場競爭和行業(yè)發(fā)展的關(guān)系。反壟斷的監(jiān)管不僅是市場監(jiān)督管理部門的任務(wù)，也需要行業(yè)主管部門的支持和配合。因此，如何將兩者的職責(zé)合理分配，并實現(xiàn)有效的協(xié)同，也成為了一個重要的研究課題。
楊雷：《能源法》的出臺標志著一個新的起點，幾乎每一個條款都讓我感受到后續(xù)任務(wù)的巨大挑戰(zhàn)和落實的復(fù)雜性。
未來的工作不僅僅是繼續(xù)推動現(xiàn)有政策，更要根據(jù)實際發(fā)展對法律框架進行細化和完善。比如，可再生能源消納保障機制怎么完善，可再生能源比重究竟是多少，分布式能源的市場地位如何確立，政策支持如何形成，這些都還沒有完全明確。再比如，自然壟斷環(huán)節(jié)，需要明確哪些環(huán)節(jié)實行獨立運營，是否意味著產(chǎn)權(quán)或運營的獨立性，都是法律實踐中亟待厘清的問題。
無論是政策、市場機制，還是行業(yè)監(jiān)管，都需要在“確保能源安全”的前提下，推動能源轉(zhuǎn)型，保證能源的高質(zhì)量發(fā)展。因為現(xiàn)在能源已經(jīng)成為國內(nèi)外經(jīng)濟增長的重要驅(qū)動力，能源法的目標正是要為推動這一轉(zhuǎn)型提供一個公平、可持續(xù)的環(huán)境，并確保能源產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。
這不僅僅是為了滿足當(dāng)前的需求，更是為了長期的綠色、低碳發(fā)展目標。因此，能源法不僅要對傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)進行規(guī)制，也需要為新興能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展提供法律保障和政策支持。