界面新聞?dòng)浾?| 張旭
界面新聞編輯 | 劉海川
據(jù)新華社報(bào)道，近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)規(guī)劃（2024－2035年）》(以下簡(jiǎn)稱：《規(guī)劃》)，其中提到，堅(jiān)持把增加農(nóng)民收入作為“三農(nóng)”工作的中心任務(wù)，把更多資源力量配置到產(chǎn)業(yè)就業(yè)上，切實(shí)增進(jìn)民生福祉。
“增加農(nóng)民收入始終是三農(nóng)工作的重心。這一舉措旨在縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)共同富裕。”南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院教授錢龍向界面新聞表示，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)就是為了增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距。通過資源的優(yōu)化配置，包括土地、資本等多類要素的雙向流動(dòng)，以及產(chǎn)業(yè)的城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民收入增長(zhǎng)。
具體而言，在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面，上述《規(guī)劃》提到，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，新編縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃安排不少于10%建設(shè)用地指標(biāo)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員余家林向界面新聞表示，統(tǒng)一市場(chǎng)下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)和資源將更加均衡分布，避免土地資源長(zhǎng)期向城市過度集中，有助于緩解農(nóng)村“用地難”問題，增強(qiáng)縣域和鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)承載力和人口吸引力。
推進(jìn)難點(diǎn)
構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，主要為了解決土地市場(chǎng)制度規(guī)則不完善、不統(tǒng)一，區(qū)域、城鄉(xiāng)市場(chǎng)發(fā)育不均衡等問題，推動(dòng)土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)資源效率最大化。
界面新聞注意到，關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，我國(guó)此前已有相關(guān)政策進(jìn)行部署。2019年修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》正式確立了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律地位，取消了集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的限制，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)提供了法律保障。
2020年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》明確提出，“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，要求在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。
不過，余家林告訴界面新聞，當(dāng)前，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是這項(xiàng)工作的重點(diǎn)，也是最具挑戰(zhàn)性的環(huán)節(jié)。
“實(shí)踐中面臨的突出問題是地方政府和農(nóng)村集體的積極性不及預(yù)期。其根本原因在于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市將打破原有的土地財(cái)政模式，沖擊地方政府的土地出讓收入。”余家林說。
余家林進(jìn)一步分析指出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市沖擊地方政府原有土地收益模式，影響其推動(dòng)改革動(dòng)力。作為權(quán)宜之策，相關(guān)政策規(guī)定入市土地可用于工業(yè)、商業(yè)及保障性租賃住房建設(shè)等，但禁止用于商品住房建設(shè)。然而，由于用于工業(yè)、商業(yè)和保障性租賃住房建設(shè)的土地收益低，農(nóng)村集體也缺乏積極性去推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。
對(duì)此，余家林建議，創(chuàng)新集體建設(shè)用地入市模式，允許地方政府用儲(chǔ)備土地提供新增住宅用地，并要求挖潛低效建設(shè)用地提供一定比例新增住宅用地，含農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。在較大低效用地片區(qū)，政府統(tǒng)一收回存量低效用地后規(guī)劃，部分工改居，部分工改工。
“此外，區(qū)片綜合地價(jià)按片區(qū)未來土地出讓收益一定比例除片區(qū)總面積而得，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地被征轉(zhuǎn)后，與國(guó)有用地一樣獲得片區(qū)內(nèi)未來土地增值收益，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！庇嗉伊终f。
錢龍則進(jìn)一步補(bǔ)充，土地產(chǎn)權(quán)界定模糊、價(jià)值評(píng)估體系尚未建立（缺乏統(tǒng)一的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制）、利益分配機(jī)制有待優(yōu)化以及政策方面的障礙等，都是目前構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)亟待解決的關(guān)鍵問題。
利益分配機(jī)制尚需完善。錢龍指出，土地增值收益分配存在城市化偏向，對(duì)農(nóng)村傾斜不足，農(nóng)民難以充分分享土地增值紅利，導(dǎo)致分配失衡。因此，需要通過調(diào)節(jié)土地增值稅、股權(quán)分紅等方式，向農(nóng)民傾斜。此外，針對(duì)政策壁壘問題，錢龍談到，可先行試點(diǎn)，選擇典型地區(qū)進(jìn)行政策突破，再逐步推廣經(jīng)驗(yàn)。
界面新聞注意到， 2023年3月，福建省永泰縣、莆田市荔城區(qū)、泰寧縣、德化縣、晉江市、南靖縣、建甌市、上杭縣、福鼎市等9個(gè)縣（市、區(qū)）入選試點(diǎn)地區(qū)名單。截至2025年1月，9個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市36宗，村財(cái)增收6891.78萬(wàn)元，預(yù)計(jì)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模18億元，增加就業(yè)崗位5300多個(gè)。
“10%”是底線數(shù)字
上述《規(guī)劃》提到，新編縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃安排不少于10%建設(shè)用地指標(biāo)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。
“這個(gè)‘10%’是基于過去農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)用地需求量預(yù)測(cè)得出的。”余家林指出，“10%”是底線數(shù)字，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的政策導(dǎo)向，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)提供必要的空間保障。
錢龍進(jìn)一步分析指出，在過往的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)無論是家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社的非農(nóng)配套用地，還是農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流、加工園區(qū)等項(xiàng)目的用地需求，普遍存在因嚴(yán)格的土地管制而難以得到滿足的情況。因此，設(shè)定10%這一指標(biāo)，旨在解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中配套基礎(chǔ)設(shè)施用地不足的問題，是對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的有力回應(yīng)。
然而，不同地區(qū)的情況各異，這一比例或許并非一成不變，而應(yīng)視為一種建議性指導(dǎo)。錢龍稱，具體實(shí)踐中如何操作，尚需進(jìn)一步觀察。
此外，對(duì)如何確保建設(shè)用地指標(biāo)在不同地區(qū)實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理分配和有效利用，錢龍認(rèn)為，應(yīng)嚴(yán)格遵循土地用途監(jiān)管要求，建立負(fù)面清單制度，確保用地符合規(guī)定，嚴(yán)禁非農(nóng)開發(fā)。同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、人口分布及資源稟賦制定具體分配方案。
“各地應(yīng)合理評(píng)估自身建設(shè)用地需求，確保用地用在刀刃上，實(shí)現(xiàn)差異化分配。”錢龍舉例，在糧食主產(chǎn)區(qū)，應(yīng)側(cè)重于糧食倉(cāng)儲(chǔ)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等用地需求，而在經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，則可能需在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游用地等方面予以傾斜?？傊?，用地分配應(yīng)因地制宜，符合當(dāng)?shù)?/span>緊迫需求。
此外，錢龍認(rèn)為還應(yīng)采取動(dòng)態(tài)調(diào)整策略。結(jié)合數(shù)字化、物聯(lián)網(wǎng)、遙感等技術(shù)手段，評(píng)估用地效率，對(duì)低效用地進(jìn)行指標(biāo)調(diào)劑。未來，可考慮建立跨區(qū)域調(diào)劑機(jī)制，實(shí)現(xiàn)用地需求在不同地區(qū)間的有效配置。
建立問責(zé)制度
針對(duì)如何平衡城市發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求和保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)之間的關(guān)系，余家林表示，首先要科學(xué)認(rèn)識(shí)城市發(fā)展與土地利用的關(guān)系。事實(shí)上，在其他條件不變的條件下，城市發(fā)展有利于土地節(jié)約利用。
余家林舉例說明，平均來看，城市中每人所需的建設(shè)用地約為100平方米，而在農(nóng)村，這一數(shù)字則超過200平方米。然而，現(xiàn)實(shí)情況卻是城市發(fā)展在土地占用上顯得更為突出。究其原因，主要在于農(nóng)民在進(jìn)城后，因擔(dān)憂無法在城市穩(wěn)定立足，往往會(huì)選擇保留在農(nóng)村原有的建設(shè)用地，進(jìn)而形成了“城鄉(xiāng)兩頭占地”的現(xiàn)象。
在具體建議上，余家林表示，應(yīng)該健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓進(jìn)城農(nóng)民在城市留得住，如推進(jìn)戶籍制度改革和保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)需求。
“隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，他們當(dāng)前持有的農(nóng)村建設(shè)用地將在很大程度上為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。這樣一來，城市發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展之間對(duì)建設(shè)用地的競(jìng)爭(zhēng)將明顯減弱?！?/span>余家林說。
錢龍則表示，首要任務(wù)是聚焦存量土地的盤活。在農(nóng)村地區(qū)，通過土地綜合整治、宅基地退出等舉措，能夠騰退復(fù)墾出大量土地指標(biāo)。這些指標(biāo)可部分置換為城市建設(shè)用地，以此提高存量土地的利用效率，為城市發(fā)展騰出空間，同時(shí)減少對(duì)農(nóng)業(yè)用地的占用。其次，城市層面需強(qiáng)化節(jié)約集約用地意識(shí)。通過立體開發(fā)等模式，提高土地利用強(qiáng)度，減少新增用地需求。例如，在城市建設(shè)規(guī)劃中，合理布局建筑密度和容積率，充分挖掘土地潛力，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效配置。
還可以構(gòu)建城鄉(xiāng)利益補(bǔ)償機(jī)制。錢龍談到，鑒于城市發(fā)展對(duì)農(nóng)用地的占用，應(yīng)構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)利益補(bǔ)償機(jī)制。城市需向農(nóng)村支付相應(yīng)的補(bǔ)償金，涵蓋生態(tài)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)榷鄠€(gè)層面。
“這種補(bǔ)償不應(yīng)局限于資金輸入，更應(yīng)延伸至基礎(chǔ)設(shè)施改善和產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持，以實(shí)現(xiàn)城市對(duì)農(nóng)村的反哺，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。”錢龍說。
此外，應(yīng)引入獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以及建立問責(zé)制度。對(duì)于突破底線、挪用土地指標(biāo)的地區(qū)和個(gè)人，暫?；蚝罄m(xù)嚴(yán)格審批其土地審批程序，并追究相關(guān)人員的行政責(zé)任，以維護(hù)土地利用的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
“要確保10%的建設(shè)用地指標(biāo)真正用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，必須建立全鏈條、閉環(huán)式的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制?！庇嗉伊忠蔡岬剑谝?guī)劃實(shí)施過程中，應(yīng)強(qiáng)化自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、審計(jì)等多部門協(xié)同監(jiān)管，建立定期評(píng)估、專項(xiàng)審計(jì)和動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制，確保規(guī)劃落實(shí)情況有據(jù)可查。對(duì)存在擅自調(diào)整用途、變相挪用指標(biāo)等行為的，應(yīng)依法依規(guī)問責(zé)。