自2001年以來，上海生活垃圾年均增長量超過3%，目前的生活垃圾年度處置量接近750萬噸。應對“垃圾圍城”已經刻不容緩。今天下午，《上海市生活垃圾管理條例（草案）》提交市十五屆人大常委會第5次會議初審。記者了解到，本市立法擬從源頭上減少一次性用品使用，明確垃圾“四分法”的分類標準，并禁止干濕垃圾混合投放的行為。
明晰條塊管理職責
生活垃圾管理作為政府推動的一項工作，各級政府、各部門責無旁貸，必須形成合力?！稐l例（草案）》共九章五十六條，明晰條塊管理職責：
一是市級層面，市綠化市容部門負責生活垃圾管理工作的組織推進、指導和監(jiān)督；同時，重點明確市發(fā)展改革、商務、房管、環(huán)保等部門分別在推進循環(huán)經濟發(fā)展、再生資源回收、物業(yè)履責、污染防治等方面的主要職責，發(fā)揮生活垃圾管理的協(xié)同作用。對于生活垃圾管理工作中的重大事項，則通過聯席會議制度予以綜合協(xié)調。
二是區(qū)級層面，明確區(qū)政府負責所轄區(qū)生活垃圾管理工作的組織實施，區(qū)綠化市容部門承擔具體推進、指導和監(jiān)督工作。
三是街鎮(zhèn)層面，順應管理職責重心下沉的要求，明確街鎮(zhèn)負責所轄區(qū)域生活垃圾分類投放、分類收運等管理工作的具體落實。
源頭減量：減少一次性用品使用
源頭減量是生活垃圾綜合治理的重要內容，對于緩解日益增長的垃圾產生量和收運、處置壓力、促進循環(huán)經濟和可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。《條例（草案）》以《辦法》相關規(guī)定為基礎，從生產、流通、消費、辦公等環(huán)節(jié)作了全面規(guī)定，包括生產環(huán)節(jié)遵守清潔生產規(guī)定和采用清潔生產技術，流通環(huán)節(jié)實行果蔬菜皮減量和限制過度包裝，消費環(huán)節(jié)倡導可循環(huán)利用產品的使用和閑置物品的交易，以及辦公環(huán)節(jié)實行綠色辦公、綠色采購等。
“考慮到源頭減量涉及眾多行業(yè)的生產、流通領域，有著‘全國一盤棋’的特點，往往超出地方立法權限范圍。” 市綠化市容局局長鄧建平說，《條例（草案）》重點針對減少一次性用品使用這一方向，形成了若干具體規(guī)范。
鄧建平說，對于快遞包裝物減量問題，考慮到本市快遞物品入境量約為出境量的1.5倍，在外省市尚未推行快遞包裝物強制減量的情況下，本市如果單方面實行，無法起到本地源頭減量的作用。因此，《條例（草案）》主要通過制定快遞綠色包裝標準、快遞企業(yè)使用電子面單和中轉箱等措施，減少快遞包裝物的消耗。
強化設施落地，推進“兩網融合”
面對日益增長的生活垃圾產生量和分類工作的全面鋪開，相關基礎設施的布局、建設及改造成為一塊“短板”。據市統(tǒng)計局《2018年市民生活垃圾分類處理情況調查》顯示，在2000名受訪市民中，認為分類處理設施不健全是生活垃圾分類處理主要障礙的比例最高，約占32%。為此，《條例（草案）》設專章對此作出規(guī)定，強化規(guī)劃引領，注重建設“落地”：一是在規(guī)劃環(huán)節(jié)，明確市、區(qū)綠化市容部門按照生活垃圾全程分類要求，編制生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃，并據此編制生活垃圾處理設施專項規(guī)劃；二是在建設環(huán)節(jié)，要求市、區(qū)綠化市容部門根據專項規(guī)劃制定年度建設計劃，并納入相應的年度投資計劃和土地供應計劃；配套的生活垃圾收集設施則應當與建設項目主體工程實行“三同步”，并對不符合分類要求的既有收集設施逐步實施改造。
近年來，本市著力推進生活垃圾分類收運處置體系和再生資源回收體系“兩網融合”，關于兩網融合回收體系的建設導則也于今年6月開始試行。相應地，《條例（草案）》既對生活垃圾處理設施進行規(guī)范，又強化了再生資源回收體系建設，要求商務部門負責編制再生資源回收網點布局規(guī)劃，并強調與生活垃圾處理設施專項規(guī)劃之間的相互銜接；同時，通過綠化市容部門推進回收服務點、中轉站、集散場建設等措施，加快實現與再生資源回收網點布局的兼容共享。
明確“四分法”分類標準
生活垃圾分類標準直接影響到生活垃圾分類效果。本市生活垃圾分類標準歷經多次變化，比如從早期試點的有機、無機二分法，到逐步拓展為2011年以來試點的可回收物、有害垃圾、廚余垃圾（濕垃圾）、其他垃圾（干垃圾），以及目前實行的可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾的“四分法”，并在《辦法》和市政府有關文件中得到固化。
2017年的國務院《實施方案》明確了可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和居民“干、濕”垃圾的分類類別，本市現行的“四分法”與國家要求是一致的。鄧建平說，考慮到目前的分類標準已實施數年、約定俗成，市民認知度和配合度逐漸提高，此種情況下不宜輕易做出調整。據市人大城建環(huán)保委、市綠化市容局2017年問卷調查顯示，在接近15000份問卷中，贊同“四分法”并主張干濕分類的意見占67.4%；今年市人大城建環(huán)保委問卷調查再次驗證這個結論，在16000余份問卷中，75.6%的被訪者對于“四分法”表示認可。最終，《條例（草案）》將“四分法”予以延續(xù)和固化，并針對具體分類列舉了日常生活中常見的垃圾品種，在實踐中還重點針對居民家庭提出“一嚴禁（有害垃圾）、一鼓勵（可回收物）、兩分類（濕垃圾、干垃圾）”的宣傳口號，以利于市民直觀認知和理解；同時，也明確了通過制定、調整具體分類目錄，為分類實踐提供細化指引，也為今后分類標準的進一步完善預留空間。
明確禁止干濕垃圾混合投放
在明確了分類標準和分類收集容器設置要求的基礎上，生活垃圾投放行為也應當嚴格予以規(guī)范，實行分類投放。
據市統(tǒng)計局2017年、2018年的調查數據對比顯示，能夠按照《辦法》做到四類生活垃圾分類投放的約占24.5%，比2017年提升了1.2個百分點；能夠做到干濕分開處理的約占19.2%，比2017年提升了4.1個百分點。
據市統(tǒng)計局2018年調查顯示，有83.2%的受訪市民對定時投放制度表示支持。“可以說，規(guī)范分類投放的工作雖已具備一定民意基礎，但任務依然艱巨，仍有很大的提升空間。”鄧建平說。
對此，《條例（草案）》作了專門規(guī)定：一方面，延續(xù)《辦法》的分類投放要求，明確四類生活垃圾應當投放至對應的收集容器，并對部分投放行為作細化指引，如可回收物還可以交售至再生資源回收企業(yè)和回收服務點；另一方面，對于實踐中易發(fā)生的、嚴重影響分類質量的部分混合投放行為，包括將有害垃圾與可回收物、濕垃圾、干垃圾混合投放，濕垃圾與可回收物、干垃圾混合投放，以及干垃圾與濕垃圾的混合投放，專門予以明確禁止，并設定了對應的罰則。同時，《條例（草案）》延續(xù)了《辦法》已經確立的生活垃圾分類投放管理責任人制度。
違反分類收運規(guī)定最高擬罰10萬
分類收運是連接前端分類投放與末端分類處置的重要環(huán)節(jié)。試點工作中，由于分類收運能力尚存在缺口，以及部分小區(qū)、單位在收集容器到垃圾箱房之間的駁運過程中，存在著將已分類投放的生活垃圾再次混同的行為，導致實踐中出現了一些混裝混運現象，使得分類投放失去應有的作用，影響到居民的分類積極性和后續(xù)的分類處置。
《條例（草案）》重點從三個方面對分類收運進行規(guī)范：一是分別明確了四類生活垃圾的具體收運方式；二是落實責任人的具體職責，要求責任人配置分類駁運機具，進行分類駁運，確保交付給收運單位的生活垃圾符合分類要求；三是收運單位配備分類收運專用車輛、船舶進行收運和中轉，嚴禁將四類生活垃圾混同，或者與醫(yī)療廢物、建筑垃圾等非生活垃圾混同。實踐中，還將通過車輛、船舶顯示收運類別標識等方式，接受公眾監(jiān)督。針對違反分類收運規(guī)定的行為，《條例（草案）》同步設定了罰則，除了處以最高10萬元罰款外，情節(jié)嚴重的，還將吊銷收運單位的生活垃圾經營服務許可證。
實行無害化處置，促進資源化利用
對于末端處置環(huán)節(jié)，《條例（草案）》明確有害垃圾和干垃圾實行無害化處置，可回收物和濕垃圾實行資源化利用。其中，干垃圾的無害化處置方式除了焚燒外，還包括填埋。但從土地資源節(jié)約集約利用、降低土壤污染風險的角度考慮，填埋方式不能長期持續(xù)。結合國家“十三五”生活垃圾無害化處理設施建設有關規(guī)劃要求，本市已經提出了到2020年實現“零填埋”的目標。為此，《條例（草案）》明確，本市將逐步減少干垃圾的填埋處置量，直至不再采用填埋處置方式。
針對現階段本市生活垃圾資源化利用狀況，《條例（草案）》設專章明確資源化利用要求，主要包括：一是從整體上，鼓勵生活垃圾資源化利用的技術研發(fā)和應用，推動生活垃圾再細分，提升資源化利用效率；二是對于可回收物，側重于強化政府部門在拓寬回收方式、編制再生資源回收指導目錄等方面的推進保障職責，多舉措健全回收利用體系。
設定行政處罰和行政強制措施
生活垃圾管理作為一項系統(tǒng)工程，需要社會各方的共同參與?！稐l例（草案）》規(guī)定了一系列推進措施，比如通過購買服務方式，賦予街鎮(zhèn)和相關部門以此為抓手，支持社會主體參與生活垃圾具體處理活動；實行正向激勵，鼓勵通過社會化方式，促進和激勵全民生活垃圾投放良好習慣的形成；提倡志愿服務，鼓勵志愿服務組織和志愿者開展生活垃圾分類投放的宣傳、示范、引導等活動；加強行業(yè)自律，各相關行業(yè)協(xié)會通過制定自律規(guī)范和培訓、評價等活動，督促會員單位落實分類減量要求；實行社會監(jiān)督，向社會公開選任生活垃圾處理社會監(jiān)督員，參與生活垃圾處理設施的監(jiān)督管理工作。
配套的監(jiān)管措施，是提升生活垃圾分類管理水平和實效的必要保障?！稐l例（草案）》一方面設計了分段監(jiān)督機制，即包括產生單位和個人、責任人、收運（轉運）單位、處置單位在內的生活垃圾參與主體，應當對各自相鄰環(huán)節(jié)是否符合分類要求進行監(jiān)督；同時，對違反源頭減量相關要求以及違反分類投放、駁運、收運、轉運和處置要求的行為，設定了相應的行政處罰和行政強制措施。