1月24日下午，上海市政協(xié)會(huì)議日程是討論政府工作報(bào)告、“十三五”規(guī)劃綱要草案、計(jì)劃草案報(bào)告和預(yù)算草案報(bào)告。劉小兵所在的民革、科協(xié)分組會(huì)議上，界面記者注意到，除了他一人，其他委員極少提及預(yù)算草案報(bào)告，多數(shù)委員聚焦于政府工作報(bào)告和“十三五”規(guī)劃綱要草案。
“問(wèn)了身邊幾位委員，都說(shuō)太專業(yè)了，看不懂。”劉小兵說(shuō)。他是上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)，兼任全國(guó)高校財(cái)政學(xué)教學(xué)研究會(huì)副理事長(zhǎng)，是中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事。同時(shí)，他也是上海市政協(xié)委員，民革上海市委常委，上海市國(guó)稅、地稅局特邀監(jiān)察員。
2009年，上海財(cái)大公共政策研究中心啟動(dòng)了《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》項(xiàng)目，對(duì)我國(guó)31個(gè)升級(jí)政府的財(cái)政信息公開情況開展調(diào)查。這項(xiàng)針對(duì)政府賬本透明度的調(diào)查，吸引了諸多目光。總分是100分，2009年，各省平均分只有21.71分，2015年上升到36.04分，而所有年份的最高分都未超過(guò)80分。
力爭(zhēng)在各方面當(dāng)排頭兵的上海也不例外，2015年在這份中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度排行榜上，位列第9名，得分44.23，距離第一名山東省落后12.78分。從各項(xiàng)得分來(lái)看，拉后腿的是“政府資產(chǎn)負(fù)債”的透明度，為0分。
劉小兵在該課題組擔(dān)任副組長(zhǎng)，2016年則是他擔(dān)任上海市政協(xié)委員的第二屆、第9年，去年，他曾建議上海以適應(yīng)預(yù)算管理新政為契機(jī)，加快廉潔透明政府建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范和統(tǒng)一政府全口徑預(yù)決算管理，加大預(yù)算公開力度和加強(qiáng)預(yù)算的法律責(zé)任意識(shí)。
為什么盯著政府賬本不放？
他曾在一財(cái)公益基金會(huì)舉辦的“政府預(yù)算基礎(chǔ)及其解讀”培訓(xùn)課上提到美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼夫婦的《自由選擇》一書。弗里德曼夫婦在書中揭示了華盛頓當(dāng)局制定過(guò)多的法律法規(guī)、實(shí)施過(guò)多的政府管制、建立過(guò)多的行政機(jī)構(gòu)、花費(fèi)過(guò)多財(cái)政預(yù)算，才使美國(guó)的自由和財(cái)富受到了侵蝕和削弱。
弗里德曼在書里構(gòu)建了一個(gè)花錢矩陣：
一，花自己的錢，為自己消費(fèi)；
二，花自己的錢，為別人消費(fèi)；
三，花別人的錢，為自己消費(fèi)；
四，花別人的錢，為別人消費(fèi)。
在弗里德曼看來(lái)，花自己的錢為自己消費(fèi)是最有效的花錢方式，而花別人的錢為別人消費(fèi)則既不講求經(jīng)濟(jì)也不講求效率。劉小兵當(dāng)時(shí)指出，公共財(cái)政與預(yù)算產(chǎn)生于存在的意義就在于“如何為別人花好別人的錢”，而實(shí)行監(jiān)督權(quán)的前提必然是知情權(quán)。“知情”不單是指政府要求公眾做什么，更重要的是要讓公眾知道政府在做什么。公開政府財(cái)政信息是實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)的最有效的方式。
在此次兩會(huì)上，上海市財(cái)政局準(zhǔn)備了一份《關(guān)于上海市2015年預(yù)算執(zhí)行情況和2016年預(yù)算草案的報(bào)告》、一本《上海市2015全市及市本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況、2016年全市及市本級(jí)預(yù)算（草案）》和一本大部頭的《上海市2016年市級(jí)部門預(yù)算（匯總）》。
劉小兵從中看到了可喜的變化，他告訴界面新聞：“今年的預(yù)算草案所反映的信息比去年有所增加，最主要的是，按照預(yù)算法的要求，把財(cái)政支出按經(jīng)濟(jì)分類公開。在去年以前是沒(méi)有的，今年做到了。部門預(yù)算也比原來(lái)厚，因?yàn)橐彩前凑战?jīng)濟(jì)分類，把基本支出公開到款，內(nèi)容就多了——這是比較大的一個(gè)變化。”
從2013年起，他每年都在統(tǒng)計(jì)政府預(yù)算支出中“其他支出”的比重。他發(fā)現(xiàn)，“其他支出”在近三年在逐年降低，從2013年的25%降低到2014年的20%，再降到2015年的13%。“這說(shuō)明預(yù)算的編制更加精細(xì)、科學(xué)，以前比較粗糙，講不清楚的支出就可能塞到“其他支出”里去。”劉小兵說(shuō)，這是第二個(gè)變化。
而2016年的預(yù)算中，“其他支出”的比重上升到31%。他解釋，財(cái)政部的收支分類科目沒(méi)有“基本公共設(shè)施建設(shè)支出”這個(gè)科目的，但上海市的預(yù)算里一直有這個(gè)科目，而且數(shù)目非常大，一般是七八百個(gè)億，主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一些支出。從2016年開始，上海市預(yù)算草案中把“基本公共設(shè)施建設(shè)支出”分解到按功能分類的科目里，取消了上海市自設(shè)的這個(gè)科目。
“2016年預(yù)算的‘其他支出’表面上又上升到31%左右，但實(shí)際上，如果按照同口徑來(lái)看，2016年預(yù)算的‘其他支出’其實(shí)也在下降——這是今年預(yù)算的重大變化。”他認(rèn)為，總的來(lái)說(shuō)，上海市預(yù)算管理工作在按照新《預(yù)算法》的要求一步步完善。
但是，他也對(duì)2016年政府財(cái)政預(yù)算草案提出了幾個(gè)問(wèn)題。
從去年開始，上海市按照財(cái)政部的統(tǒng)一部署，把一些政府性基金并入到一般性公共預(yù)算里去。劉小兵支出，所謂政府性基金是?？顚Ｓ玫模蛱囟ǖ氖芤鎸?duì)象收取，專門用來(lái)做某些工作?，F(xiàn)在歸入一般公共預(yù)算，但一般公共預(yù)算不是?？顚Ｓ?，而是統(tǒng)籌使用的。這樣一來(lái)，原來(lái)的政府性基金變成了向特定人群收取，統(tǒng)籌使用到其他方面，就違背了原來(lái)?？顚Ｓ玫脑瓌t，這是不公平的。“既然原來(lái)的政府性基金被統(tǒng)籌到一般性公共預(yù)算，就說(shuō)明沒(méi)有?？顚Ｓ玫谋匾?，那么就不應(yīng)該再收了。所以我建議，取消這些被并入到一般性公共預(yù)算的政府性基金，這樣也符合國(guó)家減稅降費(fèi)的要求。”
根據(jù)《上海市2015年政府性基金支出執(zhí)行情況表》，列入一般公共預(yù)算的市本級(jí)政府性基金支出為220億元，涉及地方教育附加、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、殘疾人就業(yè)保障金、從國(guó)有土地使用權(quán)出讓收益中計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金和教育資金、水利建設(shè)基金、船舶港務(wù)費(fèi)等7項(xiàng)。此外，根據(jù)國(guó)家盤活財(cái)政存量資金的有關(guān)規(guī)定，對(duì)2014年底市本級(jí)政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過(guò)該項(xiàng)基金當(dāng)年收入的30%部分調(diào)出政府性基金，調(diào)入一般公共預(yù)算。
根據(jù)財(cái)政部文件規(guī)定，2016年起，政府住房基金、無(wú)線電頻率占用費(fèi)也轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算。
其次，2016年預(yù)算草案報(bào)告提及擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范圍和規(guī)模。劉小兵提出了一個(gè)疑問(wèn)：既然購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，把原來(lái)政府要做的事情讓社會(huì)去做，那原來(lái)設(shè)立的機(jī)構(gòu)、人員有沒(méi)有必要保留？
在他看來(lái)，沒(méi)有必要。因此他認(rèn)為，在擴(kuò)大購(gòu)買社會(huì)服務(wù)范圍和規(guī)模的同時(shí)，政府部門應(yīng)該精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減相關(guān)的公務(wù)人員。
最后，2016年預(yù)算草案報(bào)告提到“加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，有效發(fā)揮財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用”。對(duì)此，劉小兵指出，每年的預(yù)算報(bào)告都有這句話，“加快”好多年了，到現(xiàn)在也沒(méi)出來(lái)。
所以他建議，要有一個(gè)明確的時(shí)間表，明示什么時(shí)候制定出來(lái)。“因?yàn)橹С鰳?biāo)準(zhǔn)體系不出來(lái)的話，預(yù)算就沒(méi)有依據(jù)，在支出的時(shí)候就可能隨時(shí)出一個(gè)規(guī)定。比如八項(xiàng)規(guī)定出來(lái)以后，等于是一個(gè)基本支出的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在比較缺乏的是項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，上海市可以在這方面先行先試。”
2014年開始，上海市政協(xié)成立了預(yù)算評(píng)議小組，參與預(yù)算的編制、執(zhí)行過(guò)程。實(shí)際上，劉小兵也是預(yù)算評(píng)議小組的組長(zhǎng)，每年都與政協(xié)和市財(cái)政局溝通，每年提三個(gè)建議報(bào)告。此外，他所在的民革上海市委今年也提交了一個(gè)組織提案，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估、信息公開5個(gè)方面建議進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度。
在25日舉行的專題會(huì)議上，他沒(méi)能搶上話筒發(fā)言。
“你想說(shuō)什么呢？”界面新聞?dòng)浾邌?wèn)他。
“本來(lái)今天想講，政府在工作當(dāng)中很容易把法律的要求當(dāng)成天花板，但實(shí)際上我們認(rèn)為法律的要求不是天花板而是底線。一旦政府將法律當(dāng)成天花板，以后就沒(méi)有改進(jìn)了，所以我有點(diǎn)擔(dān)憂。”
他說(shuō)，《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政預(yù)算管理的要求是“全面規(guī)范、公開透明”，2016年上海市財(cái)政預(yù)算的公開程度已經(jīng)達(dá)到了《預(yù)算法》的要求，但是他認(rèn)為，現(xiàn)在的預(yù)算信息公開如果只以《預(yù)算法》為要求的話，是無(wú)法滿足民主監(jiān)督的需要的，無(wú)法保障人們的知情權(quán)。
信息公開應(yīng)該到一個(gè)什么程度？
“公開到社會(huì)公眾、人大、政協(xié)能夠根據(jù)公開的信息資料判斷政府的錢是該花還是不該花，如果公開不到這個(gè)程度，我就認(rèn)為只能說(shuō)是公開但不透明。”劉小兵說(shuō)。
他指出，現(xiàn)在大致只能做到全面但不一定規(guī)范，公開但不一定透明。上海市政府在努力做到形式上的全面和公開，但要做到實(shí)質(zhì)上的規(guī)范、透明，后面還有很多工作要做。