記者 | 張倩楠
編輯 | 翟瑞民
近日，生態(tài)環(huán)境部等12部門聯(lián)合印發(fā)《黃河生態(tài)保護治理攻堅戰(zhàn)行動方案》（簡稱《方案》），其中提出，加快推進黃河保護立法，嚴格落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域依法建立實施環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度，推動企業(yè)依法披露環(huán)境信息。
十八大以來，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略。2020年10月，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》。2021年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，將打好黃河生態(tài)保護治理攻堅戰(zhàn)確定為標志性戰(zhàn)役。
此后，黃河保護法立法也提上日程。2021年12月，黃河保護法草案首次提請十三屆全國人大常委會第三十二次會議審議。2022年6月，草案公開征求意見后再次提請審議。黃河保護法是繼長江保護法之后我國開展的又一項流域綜合立法。
西北大學(xué)法學(xué)院、環(huán)境資源治理研究中心焦琰博士對界面新聞表示，本次《方案》明確提出“建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度”，是應(yīng)對黃河流域生態(tài)環(huán)境嚴峻形勢的迫切需要，也是實現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的必然要求。
“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，但黃河流域生態(tài)脆弱，資源環(huán)境承載能力弱，沿黃各省區(qū)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出以能源化工、原材料、農(nóng)牧業(yè)等為主導(dǎo)的特征，在黃河流域推行諸如環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度，對于防范和化解生態(tài)安全風(fēng)險具有重要作用?！蔽錆h大學(xué)環(huán)境法研究所所長、教授秦天寶向界面新聞介紹。
環(huán)境污染強制責(zé)任保險，是指以從事環(huán)境高風(fēng)險生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營者因其污染環(huán)境導(dǎo)致?lián)p害應(yīng)當承擔的賠償責(zé)任為標的的強制性保險。此次12部門聯(lián)合發(fā)布《方案》，也有望推動環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度正式落地。
早在2007年，原國家環(huán)境保護總局和原中國保監(jiān)會即在部分地區(qū)啟動環(huán)境污染責(zé)任保險政策試點。2013年，兩部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》，明確部分環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)應(yīng)強制投保，并將試點范圍擴大到全國。
2015年9月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確，“在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度”。2018年5月7日召開的生態(tài)環(huán)境部部務(wù)會議審議并原則通過了《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法（草案）》。此前，深圳已在全國率先建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度。
“環(huán)境污染強制責(zé)任保險的基本前提是在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域?qū)嵭袕娭菩酝侗?。”秦天寶介紹，該險種可分散企業(yè)對污染事故的賠付壓力，并在發(fā)生污染事故后，能夠利用保險金迅速治理、及時補償。此前，發(fā)生環(huán)境污染事故后，如果企業(yè)無力承擔賠償，一般由政府兜底處理，但政府并沒有義務(wù)替企業(yè)承擔償還責(zé)任，環(huán)境污染強制責(zé)任保險能夠有效減輕政府負擔。
秦天寶表示，在某種意義上，環(huán)境污染強制責(zé)任保險是一種經(jīng)濟激勵手段。對于企業(yè)來說，有利于規(guī)避風(fēng)險，一旦發(fā)生環(huán)境污染事故，可以使用保險金支付大部分的賠償費用；另一方面，保險公司在設(shè)定基準費率時，會綜合考慮投保企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險、歷史發(fā)生的污染事故及其造成的損失等方面的總體情況，通過這種方式，激勵企業(yè)嚴守環(huán)境質(zhì)量底線。
但是，我國在開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點的過程中，也集中體現(xiàn)出一些問題。秦天寶介紹，從表面看，最大的問題在于缺乏法律的強制性規(guī)定。目前環(huán)境污染強制責(zé)任保險主要由政策性文件來推動，和法律法規(guī)的法律效力是有所差別的。
此外，環(huán)境污染強制責(zé)任保險配套措施不完善也是當時試點時“叫好不叫座”的原因之一。環(huán)境污染事故具有復(fù)雜性、 潛伏性與突發(fā)性，這導(dǎo)致環(huán)境污染強制責(zé)任保險的技術(shù)難度很大，生態(tài)環(huán)境損害如何評估、環(huán)境風(fēng)險程度如何區(qū)分、污染事故的損失如何量化等技術(shù)性問題還得不到完善的解答。
秦天寶介紹，在缺乏上位法的情況下，地方政府推動環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點時可能會出現(xiàn)職權(quán)不清晰的情況，比如保險監(jiān)管機構(gòu)和環(huán)境保護部門，誰來負責(zé)環(huán)境污染強制責(zé)任保險的監(jiān)管工作就是一個問題。
秦天寶表示，在黃河流域推行環(huán)境污染強制責(zé)任保險，上述提到的問題都有可能存在，但同時也要看到，和推行試點時相比，環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度已經(jīng)更為成熟，國家對于黃河流域生態(tài)環(huán)境保護重視程度很高，所以在黃河流域環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域建立實施環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度應(yīng)該說是比較樂觀的。
此外，秦天寶介紹，隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、環(huán)境公益訴訟制度的推行，相關(guān)部門對于污染事故的責(zé)任認定和損害鑒定已經(jīng)建立了成熟的標準和體系。另外，無論是公益訴訟制度，還是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度都有了較為豐富的實踐?，F(xiàn)在天價賠償?shù)陌讣⒉货r見，類似的現(xiàn)實案例擺在企業(yè)面前，企業(yè)選擇環(huán)境污染強制責(zé)任保險來規(guī)避風(fēng)險的動力會更足一些。
秦天寶也建議，《方案》也強調(diào)“加快推進黃河保護立法”，應(yīng)當明確規(guī)定環(huán)境污染強制責(zé)任保險的法律地位，盡快提供上位法依據(jù)。焦琰認為，下一步，黃河流域各省市應(yīng)結(jié)合各自實際，遵循不重復(fù)、不抵觸有特色的地方立法原則，推進環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度在地方立法上的“落地”，同時，還可探索通過區(qū)域協(xié)同立法的方式來保障該制度的實施。