界面新聞記者 | 張旭
界面新聞編輯 | 翟瑞民
“今年我家小麥的收購價格僅在1元左右，賠太多了?！?023年6月28日，河南省南陽市下轄鄧州市十林鎮(zhèn)河池村的農戶王桂英告訴界面新聞，由于在麥收季節(jié)出現連日陰雨，自家地里種植的小麥不但減產嚴重，賣價也比去年低很多。
王桂英介紹，下雨導致她家承包的百畝麥田九成以上都發(fā)霉發(fā)芽。今年小麥畝產只有800-900斤，而往年每畝地可達1200-1500斤。
本指望今年又是一個豐收年，但是突如其來的陰雨天氣澆滅了王桂英的希望。她不知道何時才能擺脫這種“靠天吃飯”的境遇。
河南省麥收遭遇近10年以來最嚴重的“爛場雨”，凸顯我國糧食生產領域抗風險能力亟待加強。與此同時，全球糧食市場連年震蕩，也使得糧食安全問題愈發(fā)受到關注。在此背景下，我國正加快推進糧食安全保障立法工作，謀求從法律層面防范糧食風險，加強應對能力建設。
6月26日，糧食安全保障法草案首次提請十四屆全國人大常委會第三次會議審議。草案共11章69條，聚焦耕地保護和糧食生產、儲備、流通、加工等環(huán)節(jié)以及糧食應急、節(jié)約等方面的突出問題，旨在全方位夯實糧食安全根基。
立法工作推進已久
糧食安全專門立法近年來成為我國立法領域的重要議題。繼2018、2019年連續(xù)兩年中央一號文件對推進糧食安全保障立法作出有關指示后，2023年中央一號文件再次聚焦糧食安全問題，明確提出將糧食安全保障立法提上日程。
界面新聞注意到，我國開展糧食安全保障立法工作已有4年之久。2018年8月，糧食安全保障法列入十三屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃一類項目。2018年11月，該法案起草領導小組召開第一次會議，審議通過了起草工作組織方案、立法思路和進度安排等事項，正式啟動立法工作。
2020年9月，國家糧食和物資儲備局發(fā)布《關于創(chuàng)新舉措加大力度進一步做好節(jié)糧減損工作的通知》中，提出積極推動糧食安全保障法立法進程。2021年3月，“十四五”規(guī)劃綱要也強調實施糧食安全戰(zhàn)略，制定糧食安全保障法。2023年6月6日，國務院發(fā)布今年立法工作計劃介紹，在完善國家安全法治體系、維護國家安全和社會穩(wěn)定方面，提請全國人大常委會審議糧食安全保障法草案。
“僅靠過去的政策治理，已不能保障中國糧食安全?！蹦暇┴斀洿髮W糧食和物資學院副教授錢龍告訴界面新聞，黨的十八大以來，國際國內關于糧食安全矛盾問題交織出現，“糧食安全從政策治理走向法治治理迫在眉睫?！?/span>
錢龍主要從事糧食安全理論與政策研究。他解釋，“并不是說之前的糧食安全工作沒有進行法治治理，而是我國在此項立法方面較為分散，當前保障糧食安全的制度建設還缺乏應有的系統(tǒng)性?！?/span>
界面新聞梳理發(fā)現，當前涉及糧食安全方面的個別法律條文零散分布于國家安全法、農業(yè)法、土地管理法、農村土地承包法以及種子法、反食品浪費法、食品安全法、鄉(xiāng)村振興促進法等。專門針對糧食安全相關的法規(guī)主要有《中央儲備糧管理條例》《糧食流通管理條例》《政府儲備糧食倉儲管理辦法》《政府儲備糧食質量安全管理辦法》等。
除此之外，我國首部地方性糧食安全法規(guī)誕生于廣東。2009年出臺的《廣東省糧食安全保障條例》明確了“政府主導，部門協作，社會參與”的糧食安全保障機制。此后，貴州、浙江、四川等省份也先后出臺了糧食安全保障條例。但是，“這些規(guī)范性文件的效力層級相對較低，”錢龍表示，雖然是針對糧食領域，但它畢竟不是專門法。
河南工業(yè)大學糧食政策與法律研究所所長穆中杰向界面新聞介紹，從我國既有糧食生產法律法規(guī)可以看出，現行法律法規(guī)以有關耕地、水利、種子、污染防治等方面的專項立法為主，綜合立法除了農業(yè)法“糧食安全”章所涉及的6個條文之外，其他綜合性立法極為少見。
錢龍進一步歸納稱，當前關于糧食安全的法律法規(guī)呈現碎片化、抽象化以及法律效力層級低等特征。
所謂抽象化，他認為其他法律關于糧食安全的條文僅停留在“設計”層面，還未實現“落地”。“想要改變當前不利現狀，加強專門的糧食安全保障立法是非常緊迫的。而此次提請審議草案，對于破除上述三大瓶頸以及回應糧食安全保障的緊迫性都具有重大意義。”錢龍表示。
應重點防范哪些風險？
穆中杰談到，糧食安全風險包括一般風險和特殊風險（即應急）兩種情況。在制度設計時，包含耕地保護在內的糧食綜合生產能力、糧食儲備能力和糧食流通能力等方面制度應對的是一般風險，糧食應急保障能力應對的是特殊風險。這是在“靠天吃飯”局面尚未根本改變條件下保障糧食安全的制度設計。
此次審議的糧食安全保障法草案專設“耕地保護”一章。為落實“藏糧于地”戰(zhàn)略，草案規(guī)定劃定落實耕地和永久基本農田保護紅線、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴格保護耕地；建立耕地保護補償制度，調動耕地保護責任主體保護耕地的積極性等。
穆中杰介紹，草案所涉內容表明我國糧食安全戰(zhàn)略立法已由“藏糧于倉”轉變?yōu)椤安丶Z于地”。他解釋，長期以來，我國較多重視糧食產量的增減變化，關注糧倉儲糧數量的變化，而對糧食產能問題則重視不夠，這樣就產生了一個“怪圈”：糧食供給較為充?；蛘呱晕捤蓵r，政府就會放松糧食生產，待到供給緊張，然后再重視糧食生產，過段時間糧食供給狀況得到改善后，賣糧難、儲糧難等問題又出現了。
此時，實施“藏糧于倉”戰(zhàn)略的必要性就凸顯出來。但是，儲備多大規(guī)模是較難測算的難題，“盡管國際上有儲備率17%-18%安全紅線的說法，但對于人多地少的中國來講這僅具有參考價值，并不能保證中國人民實現衣食無憂?！蹦轮薪鼙硎荆梅芍螌嵤安丶Z于地”“藏糧于技”戰(zhàn)略才能保證糧食生產可以持續(xù)循環(huán)且保持產能穩(wěn)定。
不過，“耕地質量不高是現實問題?！卞X龍稱，國內耕地的后備資源主要集中在西北、西南等生態(tài)脆弱區(qū)，開發(fā)難度高，生態(tài)風險大，同時耕地質量也堪憂。而類似于東北黑土地等優(yōu)等耕地，僅占全國總耕地面積的3成。
“糧食生產一是靠耕地二是靠水資源。”錢龍表示，農業(yè)灌溉一直是用水大戶，占全國用水量的6成以上。“雖然，我國水資源總量排在全球前列，但是我國人均水資源不足，是全世界最缺水的13個國家之一。而缺水會對農業(yè)生產有一定限制，并且我國水污染情況比較嚴重，都會對后續(xù)的糧食增產和生產形成挑戰(zhàn)?！卞X龍說。
除了糧食安全受到國內資源環(huán)境的影響之外，錢龍認為，我國種業(yè)實力不強、非糧化趨勢現象依然嚴峻以及產后的糧食浪費嚴重，也是當前中國糧食安全方面比較突出的風險。
“種源安全風險主要包括種源保障不到位、優(yōu)質資源流失嚴重。很多優(yōu)質的種源流到國外，被其他國家改造，搶先注冊和申請知識產權，嚴重侵害了我國的正當權益?！卞X龍說。
他還指出，國內種業(yè)研發(fā)面臨被國外高端技術壟斷等問題，“在育種高尖端技術方面，我們與發(fā)達國家水平差距很大，很容易受制于人?！?/span>
“如何抓好糧食安全其實并不復雜，‘產得出、存得住、能流通、不浪費‘是其要訣所在?！辈贿^，穆中杰認為，當前我國糧食安全方面存在的最大問題是糧源問題。
糧食安全保障法中關于糧源獲得方式規(guī)定只有三種方式選擇：糧食生產、國際合作（即買賣或者國際貿易）和糧食節(jié)約。
針對糧食節(jié)約減損，草案也提出全鏈條規(guī)范。草案提到，有關部門依照職責做好糧食生產、儲備、流通、加工、消費等環(huán)節(jié)的糧食節(jié)約工作；禁止故意毀壞糧食作物青苗；糧食生產者加強糧食作物生長期保護和生產作業(yè)管理；鼓勵糧食經營者運用先進、高效的糧食儲存、運輸、加工設施設備，減少糧食損失損耗；食品生產經營者引導消費者合理消費，公民個人和家庭樹立文明、健康、理性、綠色的消費理念；加強節(jié)糧減損技術保障，推廣應用糧食適度加工技術和節(jié)糧減損新技術、新工藝、新設備。
“節(jié)約糧食是我們獲得糧源的消極方式，但卻是較為有效的立即獲得糧源方式。從糧食生產到收貨、運輸、加工、消費等環(huán)節(jié)重視節(jié)約糧食的法制建設，其重要性不亞于糧食生產環(huán)節(jié)。”穆中杰稱。
錢龍也表示，減少糧食損失和浪費，就是打造無形良田，“是另一種意義上的增產。”該學院團隊對全國糧食產業(yè)不同環(huán)節(jié)的損失調查評估研究顯示，中國糧食產后的綜合損失率大約在15.28%。
據農民日報報道，2018年，中國科學院地理科學與資源研究所和世界自然基金會曾聯合發(fā)布《中國城市餐飲食物浪費報告》測算，我國城市餐飲業(yè)一年浪費1700萬至1800萬噸，相當于3000萬到5000萬人口一年的食物。此外，錢龍所在研究團隊對中國高校糧食浪費調查發(fā)現，大學生一年大約浪費相當于1000萬人的口糧。
覆蓋糧食生產全鏈條
糧食安全保障法既是國家安全法體系的組成部分，又是最基本的民生保障法；既要保障國家整體糧食安全，又要保障每個居民日有所食、夜有所胖。為此，“糧食安全保障法在制度設計時要著重考慮兩個層面的風險，一方面是國家戰(zhàn)略安全風險，另一方面是普通民眾的‘一日三餐’風險?！蹦轮薪芊Q。
農業(yè)農村部此前發(fā)布數據顯示，全國糧食總產量已連續(xù)8年保持在1.3萬億斤以上，人均糧食占有量500公斤，高于國際公認的糧食安全線，做到了谷物基本自給、口糧絕對安全。
穆中杰建議，應以“增強應對糧食生產風險能力”為中心專章明確糧食生產保障立法。他稱，糧食生產保障立法的核心任務是，以增強糧食生產風險能力為中心，為穩(wěn)定和提高糧食綜合生產能力確立有關制度，其關鍵是區(qū)分糧食生產保障立法與其他涉糧生產法律界限，而至于每年糧食實際產量的多少，則不是糧食生產保障立法的任務。
另外，穆中杰建議，由于資源所限我們必須支持農業(yè)“走出去”，鼓勵和支持與糧食安全有關的國際交流與合作，完善糧食安全領域全產業(yè)鏈對外合作支持政策。
在糧食儲備環(huán)節(jié)方面，穆中杰表示，糧食儲備分為政府儲備和非政府儲備兩種形式。就政府儲備而言，由于糧食對周邊環(huán)境的特殊性要求以及現有法律不夠完善，建議倉儲單位經營場地要滿足環(huán)境要求。就非政府儲備而言，糧食企業(yè)、個體工商戶和大型超市以及農業(yè)生產經營主體和大型企事業(yè)單位的食堂等都要保持必要的庫存義務，而對于居民和農戶來講，則應從法律上倡導它們儲糧，從經濟上進行補償以引導它們進行必要儲糧。
“在糧食流通環(huán)節(jié)，也要明確建立糧食市場體系，實行糧倉登記制度；其次，對糧食流通分不同情形進行日常管理，正常狀態(tài)下，做好糧食經營者、糧食質量、糧食數量和糧食流通設施等項工作，在非正常狀態(tài)下（比如新冠肺炎疫情），可以由國務院決定實行管控措施；第三，無論處于何種狀態(tài)下，都要保證軍糧的優(yōu)先供應，保證糧食消費安全，同時重視社會節(jié)糧風氣的形成?！蹦轮薪鼙硎?。
此前，河南地區(qū)麥收遭遇“爛場雨”導致小麥霉變發(fā)芽，期間還發(fā)生收割機下高速受阻事件，說明各地在農業(yè)生產特殊時期應急機制方面尚存在不足。此次草案也對建立糧食應急管理體制、制定糧食應急預案等方面作出了規(guī)定。
穆中杰表示，糧食生產與糧食育種、耕地、水資源、農業(yè)重大害蟲、氣象災害等因素密切相關。不能坐而等待這些要素導致糧食綜合生產能力受到重大影響后才發(fā)出預警信號，而應未雨綢繆，預先發(fā)出警情情報，避免糧食綜合生產能力受到影響。
錢龍建議，在立法以及后續(xù)的法律修訂過程中，應加大對地方性的調研，鼓勵地方“因地制宜”去探索適合本地的法律條規(guī)。“主糧產區(qū)和非糧產區(qū)也要承擔起糧食安全責任?！彼赋?，我國糧食生產主要依賴于13個糧食主產區(qū)，而糧食主銷區(qū)以及糧食平衡區(qū)的糧食產量占比逐漸走低，實現國家糧食安全，形成更加完善的主產區(qū)利益補償機制最為關鍵。
此外，“在注重方向性原則性的同時，也應適當關注可操作性，增強法律條文的可落地性?？赏ㄟ^一些典型案例，發(fā)揮法律的實際效力，讓該法能夠實實在在形成對我國糧食安全的全產業(yè)鏈全環(huán)節(jié)以及糧食行業(yè)的全主體覆蓋?！卞X龍表示。