界面新聞記者 | 張旭
界面新聞編輯 | 翟瑞民
農(nóng)民進城落戶后，如何保障其退出農(nóng)村“三權(quán)”（土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)）的權(quán)益？這一問題正成為我國推進農(nóng)村改革，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要難題之一。
據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站消息，針對王飚委員在政協(xié)第十四屆全國委員第一次會議中提出的關(guān)于“統(tǒng)籌農(nóng)村‘三權(quán)’退出促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的提案，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2023年8月15日回復(fù)稱，從目前試點情況看，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實力較為薄弱，在退出補償方面缺乏資金，補償標準難以滿足農(nóng)民期望，因此農(nóng)民退出“三權(quán)”的意愿不高。
王飚現(xiàn)任第十四屆全國政協(xié)常委，系貴州省銅仁市人民政府副市長，九三學社銅仁市委主委。此前，他曾多次就推進農(nóng)村改革等問題公開發(fā)聲。
6月26日，王飚在全國政協(xié)十四屆常委會第二次會議專家分組討論環(huán)節(jié)中表示，近年來，各地積極推動“三權(quán)”退出進程，全力保障進城落戶農(nóng)民合法權(quán)益。但由于“三權(quán)”退出尚處于探索階段，當前還面臨不少突出困難和問題。“三權(quán)”對農(nóng)民有多重效用價值，目前尚未建立補償資金籌措機制，對于集體經(jīng)濟薄弱地區(qū)，補償金籌措存在較大困難，若僅靠財政投入，又將加重財政負擔，給地方發(fā)展造成不利影響。而且，目前國家尚未出臺“三權(quán)”退出補償標準，需要綜合考慮“三權(quán)”現(xiàn)實收益、未來價值等多種因素，合理確定“三權(quán)”退出補償具體標準。
“養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、最低生活保障是進城落戶農(nóng)民最為關(guān)心的現(xiàn)實利益問題，目前尚未出臺針對性保障政策措施，農(nóng)民進城落戶、退出農(nóng)村‘三權(quán)’的積極性有待提升?！蓖蹯硎尽?/span>
王飚建議，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究出臺政策措施，中央、省、市、縣分級建立“三權(quán)”退出補償資金籌措架構(gòu)，穩(wěn)妥有序引入社會資本、金融資本，探索分批多次補償、承包地宅基地折價入股分紅等多種方式，為農(nóng)民提供多樣化補償選擇。
對此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在回復(fù)中表示，考慮到“三權(quán)”退出涉及農(nóng)民切身利益，要堅持農(nóng)民自愿有償?shù)脑瓌t，穩(wěn)妥審慎推進，保障農(nóng)民長遠利益，財政部提出，目前不宜在中央層面出臺農(nóng)民退出“三權(quán)”的財政資金補償?shù)日叽胧?。“下一步，我部將會同財政部等有關(guān)部門，總結(jié)推廣各地探索‘三權(quán)’退出資金補償?shù)慕?jīng)驗做法，為具備條件的進城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出‘三權(quán)’提供更有力的保障?！鞭r(nóng)業(yè)農(nóng)村部稱。
我國一直在穩(wěn)步審慎推進農(nóng)村“三權(quán)”制度改革。此前，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》曾提出，加快戶籍變動與農(nóng)村“三權(quán)”脫鉤，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進城落戶的條件，促使有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放心落戶城鎮(zhèn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在回復(fù)中也指出，對進城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，黨中央、國務(wù)院高度重視，近年來不斷完善相關(guān)法律，依法維護進城落戶農(nóng)民權(quán)益。
《中國法學》2020年第2期刊發(fā)安徽財經(jīng)大學法學院副院長高?！墩撧r(nóng)民進城落戶后集體土地“三權(quán)”退出》一文指出，農(nóng)民進城落戶之集體土地權(quán)利退出，經(jīng)歷了由土地承包經(jīng)營權(quán)“一權(quán)”退出，到土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)“兩權(quán)”退出，再到集體土地“三權(quán)”退出的發(fā)展；而且，還呈現(xiàn)了由強制退出向自愿退出，由無償退出向有償退出的演進。
高海在文章中表示，根據(jù)2010年國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部對6300多萬農(nóng)民工的訪談，對于進城落戶是否放棄承包地的問題，80%的人表示不放棄，只有2.6%的人同意無償放棄，還有6.6%的人表示可以有償放棄；對于是否愿意放棄宅基地的問題，67%的人說不放棄，只有4.7%的人說有補償?shù)脑捒梢苑艞?。由是觀之，即使有補償，大多數(shù)農(nóng)民進城落戶也不會自愿退出集體土地“三權(quán)”，那么在退出補償方式單一、補償資金來源不足、補償標準普遍不高等導(dǎo)致退出補償不足的情況下，就更會影響農(nóng)民進城落戶后自愿退出集體土地“三權(quán)”的積極性。
南京財經(jīng)大學糧食和物資學院、糧食經(jīng)濟研究院副教授錢龍向界面新聞表示，雖然目前相關(guān)政策推進逐漸明細化，但并非所有政策都有具體操作方法，“農(nóng)民集體所有的宅基地所涉及的歸屬不清、權(quán)能不完整、制度不明確是導(dǎo)致落戶農(nóng)民難以退出的一大原因?！?/span>
錢龍表示，農(nóng)戶所期望的退出補償標準偏低以及補償資金來源不足是導(dǎo)致其望而卻步，不自愿退出的關(guān)鍵方面。此外，除了價格和補償，城市難以進入帶來的保穩(wěn)心理和財產(chǎn)性價值升值心理也是影響農(nóng)戶退出的因素。
如何建立合理公平的補償機制？錢龍認為，應(yīng)該尊重農(nóng)民意愿，對于自愿永久性退出的農(nóng)民，要根據(jù)所在地區(qū)分級分類推進補償機制，“根據(jù)各個地區(qū)的經(jīng)濟差異、村莊集體經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民自身的經(jīng)濟程度以及本身市民化程度在不同區(qū)域分級分類推進。”
“對于因進城而暫時退出的農(nóng)民，將土地流轉(zhuǎn)給別人，防止土地擱置的做法，國家應(yīng)當給予鼓勵，但不需要進行補償，只要能保證這部分農(nóng)民獲得應(yīng)有的土地效益就可以了?！卞X龍還認為，補償資金來源也要多元化，“如果村莊集體經(jīng)濟過弱，地方政府需要給予一定的財政扶持。各地可以以試點為引領(lǐng)逐步推進，在維護農(nóng)民利益的前提下，積極探索合理的補償機制?！?/span>
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指出，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)退出，該部將指導(dǎo)各地在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，穩(wěn)慎探索建立土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機制，并在充分總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，適時研究制定農(nóng)民依法自愿有償退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)配套政策。
關(guān)于宅基地使用權(quán)退出，2020年9月，全國104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動實施新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點。試點地區(qū)結(jié)合農(nóng)民實際需要，探索了永久退出、暫時退出、產(chǎn)權(quán)置換、貨幣補償?shù)榷喾N方式，保障退出宅基地農(nóng)戶的居住權(quán)益。對于選擇貨幣補償?shù)?，探索通過村集體與農(nóng)民自主協(xié)商、第三方評估、參照土地征收區(qū)片價格等方法，科學制訂退出補償標準，合理評估宅基地和農(nóng)房價值，健全宅基地退出補償機制。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在對十四屆全國人大一次會議第6088號建議的答復(fù)摘要中指出，下一步，將支持試點地區(qū)在探索宅基地自愿有償退出機制方面，重點推動完善宅基地退出補償機制，建立更加科學的宅基地和農(nóng)房價格評估體系，總結(jié)形成一批可復(fù)制推廣的實踐成果。
關(guān)于集體收益分配權(quán)退出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將鼓勵各地積極探索集體收益分配權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的具體路徑并研究制定相關(guān)辦法，支持各地開展集體資產(chǎn)股份有償退出試點，依法保障農(nóng)民集體收益分配權(quán)。